完善我國節能環保產業發展的策略

第一，均衡政府和市場兩方力量，理性配置節能環保產業資源。節能環保產業具有跨產業、跨地區的綜合性特征，涉及經濟部門相互交叉、互相滲透，需要政策法規進行合理規劃和科學引導。但政府在驅動產業發展時，必須尋找到“市場規律”和“主動干預”兩種手段的均衡點。“光伏之痛”時刻警醒著決策者們，節能環保產業的發展不能再走一涌而上、以投資驅動經濟增長的老路。因投資而驅動的經濟增長不可持續，在投資興建期間，投資是消費，會創造需求，但在幾年之后形成了生產能力，不再是需求而是更大的供給，往往表現為產能過剩。目前節能環保尚處于產業萌芽期，沒有大量落后產能和過剩產量，應在發展伊始抓住機遇培育消費，實現真實消費推動新一輪經濟增長。

政府的工作應致力于制定產業發展戰略和政策導向。國家政府對節能環保產業的發展戰略在《規則》、《意見》中顯現無疑。總體發展思路是穩固樹立生態文明理念，立足當前、著眼長遠，圍繞提高產業技術水平和競爭力，以企業為主體、以市場為導向、以工程為依托，強化政府引導，完善政策機制，培育規范市場，著力加強技術創新，大力提高技術裝備、產品、服務水平，促進節能環保產業快速發展，釋放市場潛在需求，形成新的增長點，為擴內需、穩增長、調結構，增強創新能力，改善環境質量，保障改善民生以及加快生態文明建設作出貢獻。各級地方政府響應《規則》、《意見》精神，紛紛出臺本地區節能環保規劃藍圖，以期全面提升產業技術水平，實現國產設備和產品基本滿足市場需求并呈現輻射帶動的效用。政府在強化產業的引導工作，目的在于驅動潛在需求轉化為有效市場。但要充分發揮市場對資源配置的基本功能，需要尊重市場規律。比如避走政府授信銀行對企業放貸的老方式，而是引導社會創投資金進入節能環保高技術、高成長型企業，形成股權資本，并為其提供經營管理和咨詢服務，以期在未來企業發展壯大之后，獲取中長期資本增值收益。一個完整的新項目是否需要投資的判斷權，不再由政府掌握，而是交由創投公司。在程序上，需要經過項目搜尋、項目篩選、項目評估、項目立項、盡職調查、投資決策等步驟。在性質上，創新投資具有權益性、階段性和參股不控股的特點。如此選擇的潛力企業，資本結構將更加合理。既打通了資本市場的有效通道，又充分擴大了企業資本金規模。既能接受新的經營理念和企業文化咨詢，又有效提升企業的社會認可度。避免由于政府事無巨細“一把抓”造成的投資盲目性，讓相關資金得到精準投放，相關資源得以理性配置。③

第二，巧用政府采購，激勵節能環保產業技術創新。為扶持新興產業，我國政府曾較多使用政府補貼。該政策曾經在許多國家發揮過重要作用。但現在受到了WTO的限制：《補貼與反補貼措施協議》明確規定政府資助“近市場”的研究與開發活動可以予以起訴；對政府資助產業研究和競爭前研究開發分別超過合法成本的75%、50%的可以予以起訴。這意味著一旦某國政府針對技術研發活動發放大量補貼或資助，就會被認定為直接參與了市場競爭，違背WTO的規定。我國政府過去發放的補貼大部分屬于這類“近市場”的技術研發活動。但作為世界貿易組織成員國，如果繼續則會受到WTO的嚴格控制。與此同時，光伏產業蟄伏的四年，補貼產生的怪相叢叢。政府補貼的性質已淪落為變相支持企業盲目擴大產能的手段。因此，面對節能環保產業的發展契機，政府補貼的使用應當慎之又慎，不可再走上產能換補貼的老路。應當努力打開迎合市場需求，鼓勵技術研發，降低產品成本的良好局面。

如前文所述，美國的技術創新激勵政策以政府采購為主。由于我國社會、文化等因素，市場經濟運行機制與美國不盡相同，美國政府利用政府采購激勵產業技術創新的做法仍然值得借鑒。我國政府的采購規模逐年上升，采購項目在《國家中長期科學和技術規劃綱要（2006~2020年）》中明確了充分運用政府采購政策支持科技創新。采購方式則可以借鑒美國公共技術采購的“間接采購法”。由政府組織技術專家，對尚未大量生產的新技術產品進行可行性分析以及未來潛在市場和利潤評估。以招投標的方式，從競標者中選出供應企業，提出采購計劃并簽訂預售合同，最后安排研發生產。政府采購的優勢顯而易見。政府部門對亟待研發的重大創新產品或技術具有全局性的判斷力。能在綜合技術水平和研發能力等因素的基礎上，協調眾多消費方的實際需求，選擇最具市場潛力的生產商為供應企業。對于尚處于市場開發期的新興技術產品，加以一定的保護，為日后進入國際市場競爭儲備能量。重點扶持符合國民經濟發展要求和先進技術發展方向的產品研發企業或科研機構，極大地調動新興技術創新的積極性，提升整個行業的技術實力，其綜合效應遠大于采購合同本身，產生“倍增”效應。

盡管如此，為了培育市場健康發展，政府仍應盡可能少地直接干預市場。因為節能環保產業本身門類繁雜，包容性大，其科技創新的著力點具有極強的分散性和獨立性。政府部門不可能全面把握其產業技術創新的方向和技術路線，不可能全面包攬科技創新的所有具體活動，相對理想的狀況是由企業根據市場需求開展各具特色的技術研發和商業化應用，政府致力于產業發展戰略，政策導向，規則制定和市場監管。

第三，健全節能環保中介機構，使用能源管理系統。以往企業節能環保存在誤區：如果想提高能效、達到環保標準只能更換舊設備，投資引入先進設備。從表面上看是節能達標，但實際上許多設備并未達到徹底淘汰的狀態，而花費巨資投資新設備，與節約的能源相比，并不符合成本效益原則。因此，為企業進行各種能源診斷和驗證，在原有設備的基礎上設計節能方案或計劃則顯得非常有必要。可以請中介機構使用“能源管理系統”為企業量體裁衣，制定節能減排解決方案，比直接更換大型設備、技術改造等傳統模式更省事。通過節能降耗節省下來的開支，又作為費用支付給提供能源管理的第三方中介，使能源“可視化”管理，全程“有償化”運轉，巧妙地用上工廠剩余的能源，既科學又合理。

與國外種類繁多、功能健全的節能環保管理部門和中介機構相比，我國的相關管理部門相對單一，中介機構更是少之又少。我國可以借鑒國外的先進做法，規劃和健全節能環保直接責任部門，鼓勵各類社會中介機構蓬勃發展。力求通過官方部門和非官方機構有效合作，完善新型節能環保工程投資和服務體系，引導各類技術服務中心的建設和發展。促進相關新技術、新工藝或新設備的研發和推廣，進行節能環保宣傳和培訓等服務，形成全社會參與節能環保的良性循環。

第四，強制性法律保護和非強制性自愿協議雙管齊下。強制性措施在我國體現為“誰污染、誰付費”的排污收費制度和《環境保護法》。其中排污收費制度曾在20世紀80年代后一段時間，發揮過重要作用。但這種方式側重于有償懲罰，對排污末端治理，很難起到引導企業從源頭改善排污的作用。加之排污收費征收不規范、征收管理無法律強制性、各級執法力度不統一以及地方保護主義等多重因素，導致該制度無法繼續發揮應有的調節作用，反而造成諸多問題。我國現行的《環境保護法》缺乏操作性、震懾力不足，已經不能滿足人們群眾日益高漲的環境訴求。近期公布的環保法修訂草案，吸引社會各界的關注。草案擬加大對各種環保違法行為的懲治力度，采用按日計罰的新辦法，針對受到處罰而逾期不予改正的企業，在原處罰數額的基礎上再按日連續懲罰，無上限規定。擬針對惡劣手段逃避監管的污染企業，采用入刑方式對不正當手段進行震懾。

非強制性措施在世界各國應用最多的是鼓勵企業簽署自愿協議，可以有效地彌補使用單一強制性法律懲治的不足。自愿協議以柔性管理的思路，信任企業能夠自覺提高能效并保護環境。我國可以鼓勵主要能耗企業和環境污染企業自行制定節能環保目標，簽署節能環保自愿協議。也可以鼓勵企業形成聯盟，共同簽署行業自愿協議宣言，如德國的工業氣候保護宣言。不論何種方式，企業簽署的約定皆出于自愿。不同于各類正式的約束性協議，自愿協議或宣言沒有明確的有償懲罰，如果沒有達到協議中的目標，則在相關報告公布時，降低企業信譽等級和投資者認可度指標，政府再制定政策法規或增加稅收進行管理。

（作者為江西財經大學會計學院博士研究生、講師）

【注釋】

①王勇：“節能環保產業將成為拉動經濟新主角”，《證券時報》，2014年第2期。

②楊占武：“科技創新中的政府采購政策問題”，《寧夏社會科學》，2006年第9期。

③徐瑞娥：“當前我國發展低碳經濟政策的研究綜述”，《經濟研究參考》，2009年第66期。

責編/豐家衛（實習）