當(dāng)前縣域治理面臨三大挑戰(zhàn)

【中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、教授 王雍君】

在新的改革時(shí)期，縣域治理面臨的難題和挑戰(zhàn)，概括起來有三個(gè)方面。

第一，角色轉(zhuǎn)型——從發(fā)展主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)主導(dǎo)型政府。長(zhǎng)期以來，基層政府為70%以上的中國(guó)人提供了70%以上的公共服務(wù)。基層政府具有貼近當(dāng)?shù)厝嗣竦莫?dú)特優(yōu)勢(shì)，這使其最適合擔(dān)任服務(wù)型政府的主角。經(jīng)過30多年的成長(zhǎng)，多數(shù)基層轄區(qū)中的民間部門得到長(zhǎng)足發(fā)展，矯正協(xié)調(diào)失靈和資本投資的能力大為增強(qiáng)。基層政府繼續(xù)扮演發(fā)展型政府角色變得越來越不合時(shí)宜。然而，妨礙政府角色轉(zhuǎn)型的因素很多也很強(qiáng)大，包括重經(jīng)濟(jì)問責(zé)輕服務(wù)問責(zé)、自有財(cái)力不足（誘使基層政府把創(chuàng)收放在首位）等；缺乏基本公共服務(wù)的全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量的有效監(jiān)管機(jī)制，也是重要因素。此外，相對(duì)于親民色彩較濃的服務(wù)型政府而言，“親資本”的發(fā)展型政府創(chuàng)造了大得多的尋租和腐敗空間，這使地方官員更青睞發(fā)展型范式而不是服務(wù)型范式。后者在邏輯和實(shí)務(wù)上都要求權(quán)力與資本保持距離，這無疑會(huì)大大縮減地方官員獲取灰色收益的機(jī)會(huì)。

第二，有效分權(quán)——從部門主導(dǎo)型集權(quán)轉(zhuǎn)向基層主導(dǎo)型分權(quán)。中國(guó)的政治與行政體制強(qiáng)調(diào)對(duì)基層政府實(shí)施自上而下的控制。這有其合理性，特別是當(dāng)控制的目的鎖定為約束地方官員向當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)。但必須看到，控制取向與建設(shè)服務(wù)型政府所要求的分權(quán)取向之間，存在顯而易見和持久的沖突。基層政府必須有兩類基本的決策自主權(quán)：財(cái)政決策權(quán)和地方規(guī)劃?rùn)?quán)。兩類權(quán)力的下沉在當(dāng)前背景下變得日益重要和緊迫。主要困難在于：上級(jí)政府的哪個(gè)部門愿意將其掌控的財(cái)權(quán)和事權(quán)讓渡給基層政府呢？部門利益、地方利益以及國(guó)家利益的糾結(jié)與對(duì)立由來已久、根深蒂固，成為一團(tuán)剪不斷理還亂的亂麻。

中國(guó)的中央集權(quán)本質(zhì)上是部門集權(quán)。高層級(jí)政府直屬的數(shù)目龐大的部門，將中央政府整體的事權(quán)（政策與規(guī)劃的制定與實(shí)施）與財(cái)權(quán)分割得支離破碎，形成部門權(quán)力與利益網(wǎng)絡(luò)，地方政府也被強(qiáng)制納入到這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中。部門集權(quán)與地方分權(quán)間的沖突，嚴(yán)重削弱了地方自主治理的能力、創(chuàng)造性和主動(dòng)性。不言而喻，只有高層級(jí)政府部門將基層事務(wù)的決策權(quán)，特別是規(guī)劃?rùn)?quán)和財(cái)政撥款與支出權(quán)，一籃子下沉到基層政府，同時(shí)自下而上和自上而下的監(jiān)管機(jī)制能夠正常發(fā)揮作用時(shí)，有效分權(quán)的格局才能逐步形成。

第三，部門間整合——政府職能在各部門間分配的合理化。縣域治理的有效性還高度依賴于部門整合：基層政府的職能部門與財(cái)政部門之間的職能分工。原則上，職能部門只管事不管錢，職能集中于部門（戰(zhàn)略）規(guī)劃，財(cái)權(quán)即撥款和支出權(quán)完整地整合到財(cái)政部門；后者既管錢又管事。財(cái)政部門不管具體的部門事權(quán)，而是基于政府政策和戰(zhàn)略優(yōu)先性，引導(dǎo)和約束職能部門制定和實(shí)施好部門戰(zhàn)略規(guī)劃，以此作為部門預(yù)算和撥款的基礎(chǔ)與依據(jù)。在此過程中，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制非常重要，該機(jī)制應(yīng)在基層黨委和政府的主導(dǎo)下運(yùn)作。

職能整合后的財(cái)政部門擁有巨大的權(quán)力，特別是制定預(yù)算和分配撥款的權(quán)力。財(cái)政決策權(quán)的集中化對(duì)于加強(qiáng)基層治理能力非常重要，因?yàn)檫@意味著基層政府能夠在因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，自主地決定全部財(cái)政資源配置的方向、重點(diǎn)和優(yōu)先權(quán)。這在目前體制下無法實(shí)現(xiàn)。然而，如同其他權(quán)力一樣，財(cái)政決策權(quán)的集中化也會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)。因此，制衡和監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)非常重要。財(cái)政權(quán)力在人大和財(cái)政部門之間的分配，必須能夠滿足有效制衡和監(jiān)管的要求。透明度和參與機(jī)制同樣必不可少。進(jìn)一步的部門整合還要考慮黨委和政府的權(quán)力與責(zé)任分配。審計(jì)部門、央行國(guó)庫(kù)以及其他監(jiān)管者的財(cái)政角色與職能，也需要厘清、改進(jìn)和強(qiáng)化。不幸的是，人們經(jīng)常關(guān)注權(quán)力與責(zé)任的政府間分配，橫向的職能分工與整合在很大程度上被忽視了。邏輯上可以推斷：即使政府間的縱向分工十分合意，糟糕的橫向分工也會(huì)導(dǎo)致基層政府缺乏起碼的治理能力。