以城鄉聯動破解鄉村治理難題

【農業部農村經濟研究中心主任、研究員 宋洪遠】

鄉村治理是國家治理的基礎和重要組成部分。比方說辛亥革命之后的民國時期，也有國家的治理體系，鄉村治理就是以鄉鎮治理為主，當時也是政府方面主導。再比方說在改革開放之前，當時我們鄉村治理是人民公社體系，三級所有、隊為基礎。改革開放之后，我們鄉村治理結構又變了，形成了鄉鎮村治的治理體系。從這個演變過程就可以看出，鄉村治理是國家治理的一個基礎而且是重要組成部分。由于中國農村人口大部分移入城市將有一個漫長過程，大量村莊今后仍將長期存在，發揮組織農村人口生活生產的功能。改革開放以來，中國村莊數量隨著城市化進程趨向減少，但今后幾十年內，仍然會有大量人口滯留于農村，村莊轉型仍將是今后中國農村轉型的基本層面和基本問題。

按照治理體系和治理能力現代化的要求，鄉村治理到現在面臨哪些新的挑戰？我有一些數據，大家可以做一個判斷，或者做一個交流討論。比如說，從改革開放以來，鄉這樣一個單元，從1990年最高時期的5.6萬個，到2012年已經減少到了3.3萬個。村民委員會在1990年最高的時候是74萬個，2012年是59萬個，這是結構的變化。再看看人口的變化，我們過去的農村人口比較多，到了2012年的時候城市人口已經超過了農村人口，反過來了。還有，勞動力結構有比較大的變化，我們說農民工2億多，但是在農民工里面特別有意思的是62.2%的比例是到外地就業的，還有37.8%的是在縣以下，我們叫當地就業。這樣的結構變化給我們提出了什么問題？即國家其他方面的變化都在推進，鄉村治理體系應該適應其他體系現代化的發展，以推進我們的體系結構調整。

中國農村轉型、村莊轉型的巨大困難固然是由于農村地區廣大、人口數量巨大、經濟基礎薄弱，但更主要的是由于這種轉型具有特殊的社會內容和性質，即在地理、生產、文化與治理上都具有特殊性的農村，一方面越來越被卷入市場經濟乃至于社會的建構過程，另一方面日益被納入現代國家治理的過程。這意味著國家與農村、市場與農村、城市與農村這三組基本關系的重新整理安排。這是中國農村社會從未經歷的巨大轉變。其轉變方式、過程與前景，取決于國家、市場、城市對農村的態度，也取決于農村對國家、市場、城市的態度。正是在這個意義上，觀察村莊轉型也可以被視為觀察村莊關系的轉型。

關于農村與市場，已經很少有人會否認轉型國家的村莊需要重建與市場的關系：農業要想成為國民經濟的增長點，農村和農民要想在商品經濟中獲得收益，就需要改變生產與消費均衡的傳統小農經濟模式，確立商品化的農業經濟，并建立有效的市場鏈接；國家也要增加對農村經濟的投資和保障，提高農村人口的技能并促進他們向城鎮移民。為了實現農產品的商品化，村莊和農戶還需要相應轉變圍繞生產消費均衡模式的生產與組織方式，包括改變村莊內部經濟結構——需要發展非糧種植、養殖等以提高農產品的價值，在可能情況下還需發展工業增加非農就業，為此還需要改變農村與農民的經濟、政治與社會組織方式，改變農民的人力資本構成，以提高小農戶的創新能力和競爭力等等。

我們提出了要推進國家治理體系和治理能力現代化，那鄉村治理怎么辦呢？現在我們主要的單元是在行政村。那么我們的所有權有兩種，一種是在村民委員會，占62%。一種是在經濟小組，占38%。那么能不能考慮在土地所有權屬于經濟小組的地方適用村民自治呢？這樣不更便于管理嗎？比方說，一些地方搞新型社區建設，推進村莊自治。那么集中設施建設的地方是不是也可以搞村民自治？所以隨著社會結構的變化，整個國家的其他方面的現代化發展，比如說農業化、信息化等，都涉及到現代化治理要求。

總的來看，農村改革要堅持以增強農業農村發展活力為目的，深入推進城鄉改革聯動。加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。一方面，以促進人口城鎮化為核心，以促進農民工市民化為重點，改革創新城鎮戶籍、住房、就業、就學和社會保障制度，增強城鎮化對新農村建設的拉力。另一方面，以落實維護農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權為重點，切實保障農民財產權利和經濟利益；創新農村社會管理，完善鄉村治理機制，培育農村社會組織，健全農民權益維護機制，建立農村社會安全保障機制，增強新農村建設對城鎮化的推力。