科技進步的力量特別是信息革命縮短了人類交往的時空距離，在加速國際社會的政治、經濟和文化等方面的交往、聯系的同時，也誘發了國際摩擦和相互沖突。人類面對的全球的共同問題和共同解決全球問題的能力也隨之不斷提升和發展。一般說來，全球治理導源于對全球問題和公共事務協商、處理和解決的需要。伴隨全球化的發展而帶來全球經濟增長的同時，全球性問題甚至全球性危機，例如全球金融危機、全球債務危機、國際恐怖主義活動、全球氣候變化、全球公共衛生危機、全球能源危機等等也日益增多，全球現實問題甚至危機的滋生、蔓延和擴展迫切需要全球治理理論和實踐的相應發展。然而，全球治理無論是在理論層面還是在實踐層面，都滯后于全球化發展的現實需求，改革和創新全球治理理論與機制已經日益成為國際學術界、政界和民眾的共識。

但是，迄今為止，全球治理仍然是充滿眾多爭議和問題的研究領域，因此，對這些問題有必要作出系統的歸納、梳理。

一、全球治理的概念和理論脆弱嗎？

和其他理論一樣，全球治理的理論來源于全球治理的實踐，這種實踐主要體現為建立國際秩序、解決全球問題的集體行動。早在19世紀下半葉，一些西方主權國家就不乏人道救助、衛生、通訊和環境等領域的國際合作實踐例證。一戰末期，時任美國總統威爾遜提出的“十四點”和平計劃，即強調以“公開外交、公海航行自由、貿易自由、全面裁軍、公正處理殖民地爭議”等方式建立新的國際秩序策略和行動，可以認為是全球治理思想的最早實踐。

在全球治理的早期實踐基礎上，隨著全球性問題對傳統主權國家的單邊治理能力挑戰的加劇，全球治理的概念于20世紀70年代中期孕育而生，然而，當時這些概念通常僅僅是屬于規范性或說明性的。［2］（P22－23）冷戰結束期間，學界逐步將其推向理論研究的視野。但是，到目前為止，各國學者對全球治理的概念界定和理論認識還有很多分歧。

第一，參與治理的主體問題。任何治理如國家治理、地區治理抑或是公司治理都具有利益相關者多元協同治理的共同特征。全球治理也不例外，其主體包括主權國家、國家集團、國際組織、全球公民社會、跨國公司等。對于行為主體的多元性，國內外學術界基本無重大分歧，問題是，在全球治理的行為體中，什么樣的全球利益和權力配置結構才是合理的、有效的和容易被廣泛接受的？這也是目前全球治理領域中爭議的焦點之一。從二戰后的冷戰再到后冷戰時期，隨著國際體系結構的變化，全球治理的權力結構和利益分配格局也在各個國際行為體的博弈中不斷演進。從國家層面上說，總體是蘇美兩個超級大國爭霸形成的寡頭分治、到美國為中心的單邊治理、再到美國為首的西方世界主導和新興經濟體及其他發展中國家共同參與的多邊治理。從國家和非國家行為體的關系來看，表現為伴隨著全球化發展，非國家行為體如由國際性的非政府組織、全球公民網絡和公民運動等組成的全球公民社會以及跨國公司等，它們參與全球治理的供給（意愿、能力）和需求都得到了快速發展，而總的來說，鑒于國家和非國家行為體是非對稱關系，在全球治理上，無論是權力配置還是治理能力，國家行為體遠高于非國家行為體，這種非對稱的全球治理雙重結構模式是目前全球治理的現實格局。但是，只要全球化不斷縱深發展，各主權國家共同處置全球事務和問題的權利和影響力會相對弱化，非國家行為體參與全球治理意愿和能力就會得到提升，國家和非國家行為體之間的主體與補充的關系會逐漸改變，這種變遷趨勢有其必然性。［3］（P4－5）

但是，如果這種變遷規律存在，其變化趨勢至少可以確認不是線性的，實際上金融危機的爆發和多極世界的興起，新自由主義受到嚴重挑戰，國家和國家間組織在國際體系的治理中的作用得到了強化，國家中心主義的治理得到了某種程度的回歸。［2］（P25）

由于國際社會一直不存在一個統一的全球性政府來治理全球事務，全球治理處于無政府狀態，“無政府的治理”是目前全球治理的本質特征。未來是否能構建一個超越民族國家的全球性政府或具有全球性政府色彩的超國家中心，一些學者、科學精英對此表達了愿望甚至作出設計框架。［4］（P18－20）但這些構想未免具有理想主義色彩，“無政府的治理”的模式還會在全球治理進程中長期存在。然而，目前西方主導的全球治理結構需要隨著國際體系結構的變化而轉型，以適應世界多極化趨勢，這是國內外學界日益形成的基本共識。

第二，治理的目標問題。健全和發展一整套維護全人類安全、和平、發展、福利、平等和人權的新的國際政治經濟秩序，一直是全球治理的基本目標。［5］（P534－537）

圍繞公益性目標構建一個合理的國際秩序是全球治理的基本原則。問題是這種目標是一個路徑指向，是一個漸進式的實現過程。原因在于，國家中心主義治理模式不可避免地帶有“社群主義”價值觀，這種價值觀是以個別利益優先、不平等價值優先、既得利益優先、短期價值優先、大國和發達國家優先、零和價值優先為特征的，非國家或超國家中心治理模式更多地體現為全球公益價值優先、普世平等價值優先、人類長遠價值優先、弱國小國價值優先、非零和價值優先的特征。［3］（P6）一旦價值觀對全球治理公益性目標發生偏離，真正合法和有效的全球治理就難以實現。

所以，20世紀90年代興起的全球治理理論為我們描繪了全球社會的美好目標，全球治理的理想與現實治理成效之間的反差顯著，使學者們質疑全球治理的烏托邦色彩。更為關鍵的是，無論是現實主義主張的霸權穩定論抑或霸權治理范式，還是自由主義強調的自組織的非政府的治理，全球治理都存在合法性和有效性的難題。所以，面對當代世界多極化趨勢，權衡全球治理的合法性和有效性，也就成為全球治理理論發展的核心議題之一。

第三，治理對象的問題。全球治理理論伴隨全球化的發展而來，全球性問題特別是以全球化負面效應為主要治理對象是全球治理的標的所在，這一點學術界基本無爭議。問題是，全球性問題和非全球性問題的基本邊界是什么？什么樣的問題才是“全球性”的？一些學者認為，全球治理實際上夸大了對象的同質性和對象的范圍，一是基于規則協調一般的跨境行為很少有達到全球范圍的；二是非常特殊的經驗在被應用于整個世界時被抽象化了；三是全球治理、區域治理和國家治理的邊界模糊。［6］

當然，理論上的全球治理的概念，無論是羅西瑙原型理論還是全球治理委員會規范的治理內涵，都是一種寬泛的定義，也就是說，對全球治理的這樣一種寬泛理解可能既包括那些在全球層面有著嚴格規范的議題，也包括在國際和跨境層面上缺乏明確規則的議題。全球治理涵蓋范圍的寬泛性，是否會導致分析力的喪失，這也是學者所質疑的。

第四，治理方式的問題。基于規則的治理是全球治理的根本依據，這也是西方學術界的基本共識。無政府下的合作是通過規則來管理世界的，尤其是正式規則是秩序的重要保障。西方各理論學派，對全球治理的研究都把關注點集中在規則之上，全球治理理所當然地定義為以規則為基礎的掌控，無論是地區層面還是全球層面，有效規則成為有效治理的充要條件。［7］

但是，現存的許多國際規則源自于二戰之后的國際體系結構，是在二戰之后美國為首的西方世界主導形成的，不僅在行為體上沒有反映冷戰后發展中國家力量的相對變化，而且在治理對象上主要是針對個體國家，特別是眾多發展中國家，沒有從整體上考慮全球相互依存難以分割的現實格局。當國際規則滯后于國際體系的現實格局時，規則的充分性和基于規則的全球治理的有效性會大打折扣，這也是全球治理危機的主要原因。

總體來說，源自于20世紀90年代的全球治理理論盡管觀點不一，學派紛爭，但總體而言，早期的全球治理還是以新自由主義思想為主導理念，其理論雖然并不否認國家在全球治理中的重要作用，但是理論的要義主要是強調在市場調節和政府治理缺失或失靈領域內，非國家行為體自發機制在治理過程中日益重要的作用。但是經歷近20年后，現實存在的全球治理并沒有按照理論預期的那樣運行，隨著全球化帶來的負面效應的凸現，全球治理暴露出來的問題似乎更加明顯。如果說新世紀初的全球治理是理論思想構建，還處于目標構想和價值理想碰撞階段的話，那么當今的全球治理討論的熱點主要集中在治理結構的改革和轉型并如何付諸于行動上，現階段的全球治理似乎更加“務實”。這主要體現在幾個方面：

第一，政府間合作的全球治理模式得到了強化；第二，參與全球治理的國家范圍正在從西方拓展到東方；第三，一些國際組織的治理機制正在改進；第四，包括主要發展中大國的G20已經成為重要的全球經濟治理的平臺；第五，新興市場國家合作特別是金磚國家的合作機制日益深入；第六，一些地區包括亞洲地區合作機制不斷拓展。盡管全球治理結構轉型和機制改革還遠滯后于世界格局的變化，但國際社會特別是一些發展中國家正在圍繞全球治理合法性和有效性問題作出努力和行動。總之，價值分歧和文明沖突的存在，并不意味著不能形成全球治理的價值共識；全球治理實踐中的效率缺憾，并不意味著不能建立有指導性的全球治理理論。一個理論的生命力不在于理論系統的欠完整以及理論觀點的交鋒，也不在于短期內效應的顯現，而在于理論本身的與時俱進和在不斷創新中逐步積累共識性。根植于實踐的全球治理既是解決全球性問題的應時之需，也是人類探索未來世界秩序的新形式。［8］其理論規范的建立本身就是一個復雜的過程。

二、全球治理和全球經濟治理有無區別的邊界？

全球治理和全球經濟治理是對應于全球化和經濟全球化的兩個概念和術語。毋庸置疑的是，就像經濟全球化是全球化重要組成部分一樣，全球治理和全球經濟治理是不可分割的，全球經濟治理是全球治理的主體和核心內容，但又不是全球治理的全部，全球治理除了在經濟領域的合作、協調外，還要共同處理、解決諸如環境、能源、恐怖主義、跨國犯罪等各個領域的全球問題。但是，由于經濟現象已經滲透到人類社會各領域，要嚴格而又清晰地劃出全球治理和全球經濟治理相區別的邊界是困難的。正因為如此，一些政治精英和學者在各種場合，比如國際論壇或者學術刊物上，很少對全球治理和全球經濟治理的概念作嚴格區分，甚至在同一場合同一語境交替使用。也有一些學者認為，全球經濟治理本來就是一個缺乏定義的概念。［4］（P16－18）

比較全球治理和全球經濟治理，基本的區別在于以下幾個方面。

第一，全球經濟治理在提法上要晚于全球治理，二戰以后布雷頓森林體系的成立是全球經濟合作機制開始運行的標志，但是直到冷戰結束前，超主權經濟合作主要局限于發達國家，如典型合作平臺G7，其范圍并不具有全球性特征。冷戰結束后，隨著發展中大國群體性崛起，發展中國家參與全球性經濟合作的意愿、能力以及相應的責任明顯增加。20世紀90年代后期成立的G20非正式部長級會議機制，意味著真正的全球經濟治理開始起步。［9］

2008年下半年，為了應對全球金融危機的嚴重影響，G20首腦峰會的召開，標志著具有全球意義的全球經濟治理的正式啟動，也標志著中國正式參與全球經濟治理。至此，全球經濟治理的理念和術語在多種場合被廣泛運用，加強全球經濟治理與改革全球經濟治理機制被提到空前的高度。

第二，從治理目標和主體來看，全球經濟治理的子目標服從全球治理以人類安全、和平、發展、福利、平等和人權為宗旨的總目標，維護經濟安全穩定、保持經濟持續發展和收入公平從而共同塑造全球經濟秩序是全球經濟治理致力的目標。從一定意義來說，全球經濟治理是對全球化市場經濟運行的一種管理，是對市場經濟失靈的一種調節以及經濟運行結果不公平的一種合理糾正，是政府干預、調節和規制國內經濟在全球范圍內的擴展。所以在“沒有政府的治理”條件下，全球經濟治理的執行主體更強調各國政府的共治，特別是帶有超越主權意義的正式國際組織（IMF、WTO、WB）以及各種全球性和區域性的合作平臺（如G20，金磚國家峰會等）。全球公民社會發揮作用的領域還僅集中在那些主權國家不能完全顧及的領域，如環境、人權、貧困、救濟、毒品、艾滋病等領域。在作用的成效上，全球公民社會絕大多數能夠取得明顯效果的活動都是個案型的，難以產生全局性的影響。［10］

在經濟領域，全球公民社會一般難以形成權威性治理決策，其作用主要是對決策過程產生影響。而跨國公司是全球經濟市場運行主體，企業的社會責任賦予它具有一定的“善治”職能，跨國公司在全球價值鏈的外部治理過程中也需要考慮跨國的利益相關者關系，但作為本身利益的追求者甚至是部分全球問題的“制造者”，無法超然地行使宏觀經濟調控等公益性目標。

第三，從治理對象和治理內容來看，全球問題，無論是應對全球性危機、還是處理日常的國際公共事務以及構筑國際社會公共安全防護體系等，都是全球治理涉及的范圍，而全球經濟治理主要是在經濟全球化的條件下維護全球經濟的穩定、均衡和公平，糾正全球經濟的失衡和縮小全球收入差距。具體來講，全球經濟治理的內容主要包括：

一是全球宏觀經濟的治理。針對供求市場全球化與全球市場統一管理主體缺位的矛盾，需要完善全球貨幣體系，建立各國財政政策、貨幣政策和匯率政策的合作和協調機制，以解決宏觀經濟政策分化的問題，［11］（P109）

達到維護全球經濟的穩定和發展、減少全球經濟的波動、預防危機的發生或在危機出現時共同“救市”的目標。二是全球金融治理。源于金融市場的一體化、金融全球化與全球金融監管不力的矛盾，需要構建金融市場和金融機構監管的全球合作和協調機制，防范和處置金融體系風險。三是全球貿易治理。針對產業關聯縱深發展帶來的貿易全球化與全球貿易共同管理不足的矛盾，要建立多邊貿易體制推進貿易自由化，以調解和處理貿易糾紛。四是全球產業治理。針對生產網絡的全球分布和全球價值鏈的形成，需要建立基于協調的校正機制運作的制度治理系統，需要各國產業政策和全球價值鏈治理過程中的合作與協調。五是全球會計治理。針對全球經濟一體化與全球會計制度非同一性的矛盾，需要由政府、非政府組織、私人企業及社會團體等為解決全球性的會計問題而形成對話、協商機制。其核心問題是會計準則的國際協調與趨同，以形成高質量的、單一的會計標準，建立全球范圍內被普遍認可并執行的高質量財務報告準則體系。［12］

六是貧困治理。針對全球化帶來的總體經濟增長與全球經濟的不平等加劇的矛盾，需要加強和完善以收入公平為目標以減貧、脫貧為主體內容的國際多邊合作協調機制，縮小窮國和富國以及南北發展差距。