開好各界人民代表會議，并代行人民代表大會職權，選舉人民政府，是建立地方政權工作的關鍵步驟。人民代表會議是人民政府聯系群眾和傳達政策的協議機關和咨詢機關，還不是政權機關。只有經批準代行人民代表大會職能，選舉產生政府，人民代表會議才成為過渡性的政權機關。

到1950年7月，全國28個省和9個相當于省的行政區中，9個省召開了各界人民代表會議并代行人民代表大會的職權；210個市、鎮、城關召開過各界人民代表會議，其中，12個中央及大行政區直轄市都已召開了各界人民代表會議，7個市已代行人民代表大會職權；省及行政公署所轄的市67個已經召開過各界人民代表會議，13個市已代行人民代表大會職權；石家莊、保定兩市召開了人民代表大會；2069個縣中已開過各界人民代表會議的1707個縣，其中代行人民代表大會職權的有18縣，20個召開了縣人民代表大會；36個旗召開過各界人民代表會議。東北有1212個區召開過人民代表會議，377個區召開過人民代表大會，8393個村召開過人民代表會議，17153個村召開過人民代表大會。華北、西北等老解放區，部分區、村也召開過人民代表會議或人民代表大會。當時就清醒地看到，這些工作成績是初步的，即使開過會也不是都開得好，總結經驗也不是很深刻。

到1951年，地方政權建設有新的進展。比如，在全國省和相當于省的行政區中，23個省已經召開各界人民代表會議，許多市、縣多次開過各界人民代表會議，但發展不平穩。這其中重要的原因是，有些政府干部不太愿意召開人民代表會議，他們習慣少數人包辦一切，不習慣于和人民代表商量辦事，他們認為召開人民代表會議“太麻煩”，“召開人民代表會議不起作用”，借口“工作太忙”，或借口“沒有事”，而不召開人民代表會議，對于它代行人民代表大會職權問題采取消極的態度。

中央認為，依靠人民代表會議與人民代表大會制度，把全國人民團結在各級人民政府周圍，在中央人民政府的統一領導下，形成統一的強大的力量，去履行全國人民迫切需要履行的建設任務和國防任務，這是為新中國成立以來各項事業取得的成績所證明的真理。鑒于建立新中國鞏固的地方各級政權的迫切要求，中央指示，各地要積極努力地把人民代表會議實際而不是形式地建立起來，使它在政治上和組織上更廣大更密切地聯系各民主階級的人民群眾，在組織形式上逐步地完備起來，使各級人民代表會議能夠在幾年內逐步地過渡為人民代表大會。必須經常定期召開人民代表會議，鞏固這種人民代表會議與人民代表大會制度。

在這樣的背景下，1951年2月28日，中央人民政府副主席劉少奇出席了在北京中山公園中山堂召開的北京市第三屆人民代表會議并作講話，對地方政權建設工作指出明確的方向。他在這次講話中明確提出：“人民代表會議與人民代表大會制度，是我們國家的基本制度，是人民民主政權的最好的基本的組織形式。我們的國家，就是人民代表會議與人民代表大會制的國家。”從目前公開的資料看，這是我們黨和國家領導人最早關于“人民代表會議與人民代表大會制度是我們國家的基本制度”的表述，對人民代表大會制度作這樣的定位，在新中國政權建設史上具有十分重要的意義。

董必武：人民代表會議或人民代表大會是我們國家的基本制度

1948年，隨著解放戰爭的節節勝利，晉察冀、晉冀魯豫的地域已連成一片，中共中央決定將晉察冀、晉冀魯豫兩大區合并，形成統一的華北解放區，成立華北局和華北人民政府。按照中央的決定，董必武以華北聯合行政委員會主席的身份承擔了籌備召開華北臨時人民代表大會的任務。同年8月7日至19日華北臨時人民代表大會在石家莊舉行。董必武致開幕詞說：“我們華北臨時人民代表大會宣布開幕了。它是一個臨時性的、也華北一個地區的，但是，它將成為全國人民代表大會的前奏和雛形。”這次會議選舉產生了華北人民政府委員會委員。20日，華北人民政府委員會召開第一次全體會議，選舉主席、副主席，董必武當選為主席。1949年1月北平解放，2月華北人民政府遷入北平。11月1日，隨著中央人民政府的成立，華北人民政府的工作結束，中央人民政府的機構以華北人民政府的機構為基礎建立起來。

華北全區除綏遠外都是老解放區。到1951年，土匪已經肅清，土地改革已經完成，群眾已普遍地組織起來，華北絕大部分地區已有充分的條件、并且迫切需要實行人民代表大會或由各界人民代表會議代行人民代表大會職權的人民民主政權制度。但是，當時代行人民代表大會職權的實際情況不盡理想，尤其是縣級，華北全區331個縣、17個旗，只有25個縣、旗代行了人民代表大會的職權，選舉了人民政府，僅占縣、旗總數7.1%。許多地方雖然已召開過多次各界人民代表會議，但存在著很多缺點。比如，將人民代表會議應有的職權和作用與普通干部會議相混淆，單純布置工作，對人民群眾和人民代表的提案和要求，采取不嚴肅負責的態度。

為了推進各界人民代表會議代行人民代表大會職權，中央決定召開一次華北地區的縣長會議，提高干部的思想認識，促進這個地區的政權建設，為全國樹立典型，推動全國政權建設工作。會議籌備的工作十分認真，成立了專門的籌備委員會，會前搜集各地有關政權建設的報告進行研究，派出四個視察組分赴各地視察，調一些專員、縣長到京匯報，要求各地組織干部學習人民民主建政的理論與政策，特別是學習毛澤東的《論人民民主專政》、劉少奇《在北京市第三屆人民代表會議上的講話》、《中國人民政治協商會議共同綱領》、各級各界人民代表會議組織通則、各級人民政府組織通則，以及中央人民政府的有關法令和指示，通過報刊、通訊社開展宣傳工作，《人民日報》發表社論、文章、新聞報道等60多篇。

經過兩個多月的精心籌備，華北第一次縣長會議于1951年9月19日至30日在位于北京護國寺街東口外德勝門大街的華北軍區司令部內的禮堂召開。出席會議的有華北全區各省人民政府主席、副主席、市長、專員(盟長)、縣長(旗長)466人，中央和華北級各機關、團體負責人228人，各大行政區負責人29人，共723人。會議的中心任務，是進一步鞏固和發展人民民主專政，加強縣級人民代表會議的工作，使各縣在召開人民代表會議的基礎上，積極創造條件，迅速代行人民代表大會的職權。

在23日的會議上，中央人民政府政務院副總理兼政治法律委員會主任董必武作了《論加強人民代表會議的工作》的講話，他在講話中指出，人民代表會議或人民代表大會的制度之所以是我們國家的基本制度，一是只有它才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉；二是它不是倚靠從前任何法律規定而產生的，而是由人民革命直接創造出來的，它一經宣告成立，就可以相應地制定各種制度和法律，而其他任何制度則必須經過它的批準，或由它授權的機關批準，才能生效。會議進行了小組討論和大會討論。這次會議的重要成果就是，全體與會人員進一步明確認識了各界人民代表會議或人民代表大會是我們國家的基本制度。在這里，我們看到，在距劉少奇講話7個月后，董必武也把各界人民代表會議或人民代表大會定位為“國家的基本制度”。