當然，城鎮化沒有一定的速率也是不可取的。對中國這樣的后發國家，經濟發展和城鎮化進程有必要比現代化早發國家快一點。城鎮化的量比較直觀，相對易于觀察，特別是當前過于強調政績考核，城鎮化的量成為對領導干部政績考核的重要指標。而城鎮化的質則內涵于城鎮化的演化過程中，不那么直觀，指標化操作非常困難，因而往往為人們所忽略。但是，城鎮化的質是城鎮化狀態的決定性因素。量的增長是可以趕超的，而質的趕超卻十分有限。將一個傳統意義上的農民轉變成現代市民決不是件容易的事，相關的制度建構、運行需要一定時間。比如，現代養老保障制度廣泛采用基金制或部分基金制，基金的積累、運行都需要較長時間。即使有一套具有現代化理念的、可持續的養老保障制度、醫療保障制度，若想在短期內就能較好地抵御風險，也是非常困難的。

必須通過制度創新才能實現

那么，該如何追求高質量的城鎮化？如何確保城鎮化過程有序、健康？筆者認為，必須通過制度創新才能實現。在實現現代化的關鍵階段，建構具有現代化理念的新型體制特別重要。具體來說，要實現高質量城鎮化的目標，需從以下幾方面著手。

其一，改革公共產品供給體制。按照現代化的理念改革原有城鎮人口公共產品供給體制，同時按照現代文明社會的基本要求，為農民及從農村來的農民工建設與現代市民趨同的公共產品供給體制，實現公共產品的城鄉均等化供給。

其二，改革戶籍制度。戶籍制度改革的要義是從根本上改變原來那種按照戶口屬性、根據戶籍所在地配置資源的做法。農民工在城市工作與生活，卻享受不到城市人應有的待遇，有的甚至連與城市人同工同酬都難以達到。這種制度安排不符合現代社會的要求。因此，戶籍制度改革就是要去除戶籍所黏附的一系列福利待遇，應將這些福利待遇根據公平原則按人頭配置，而不是按戶口屬性配置。人在哪里工作和生活，就應在哪里進行登記并接受管理。

其三，建設現代社會保障制度。現有城鎮人口的社會保障制度需要完善，農民、農民工群體的社會保障制度亟須頂層設計。為現有農民工設計一套成熟、理念先進、可持續的社會保障制度，將更多的人納入社會保障制度的框架內，這是城鎮化過程中必然要解決的歷史性課題。社會保障制度應具有現代化理念，對被征地農民、農民工，特別是對新生代農民工的社會保障制度建設予以戰略性的安排。建立基于強制性原則上的政府主導型社會保障制度，政府應切實擔負制度設計、運行監督等職責，并在盡量減輕企業負擔的條件下確保企業應當承擔的社會責任。建立全國統一、能夠流動的農民工社會保障制度，確保現代化過程中人口流動的平穩進行。

其四，改革農村土地制度。農村土地制度改革的核心是如何確保農民能適當分享土地在工業化、城鎮化過程中增值帶來的利益，避免農民被征地后以“赤貧”狀態進入城市。應當使農民在自愿放棄農村土地的同時有所積累，帶“資”進城。對城市社會來說，他們不僅是進城的打工者，也是擁有一定財富的潛在的創業者。只有這樣，農村人口進城才是個多方共贏的過程，建立于這一過程上的城鎮化才能成為積極意義上的城鎮化。