以行政之手配置土地資源，為城鎮(zhèn)化承擔“供地”之重任，到底可取不可取？答案是，咋看挺好，似乎也行得通，但經(jīng)不起時間的蹂躪，搞著搞著，就事與愿違，漏洞百出，不能持續(xù)。

我們差不多是看著土地配置權集中到北京來的。原來沒這個問題，因為過去的法律根本禁止土地買賣、租賃和轉(zhuǎn)讓。國有土地在國有機構之間劃撥，集體土地在農(nóng)村自用。至于劃撥權和農(nóng)民自用土地的審批權，都在基層，縣人民政府就可以搞定，不需要更高級別的政府操心。在那個階段，發(fā)展的瓶頸是資本，高級別政府要管控的是資本。橫豎沒有投資，誰占土地也沒有用。

小變化是農(nóng)村包產(chǎn)到戶，農(nóng)民溫飽問題初步解決，蓋房的需求急升。農(nóng)村蓋房要占地，而且多少年來憑集體的成員權，你占他也占，不占就吃虧，所以上世紀80年代開始，控制農(nóng)村占地蓋房成了一個問題。有問題就發(fā)文件，審批權向上集中，不過答題也是北京出政策，省級人民政府定標準，執(zhí)行還靠縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村。實際上，農(nóng)村宅基地的配置權，并沒有收到中央。

大變化是開放。中國得天獨厚，有個香港，另搞了一套資本主義制度，土地不但可買賣（批租），且因為有市價，能形成未來收入的預期，所以可融資。這就把土地與資本之間的財務通道打開了。大陸引外資辦廠要落地，土地不能劃撥，于是急急改法，從明令禁止土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)為“土地的使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”。

開放來得急，等不到“依法轉(zhuǎn)讓”之法通過，珠三角大批外資工廠就落了地。國有土地轉(zhuǎn)了，集體土地也轉(zhuǎn)了。1990年全國人大通過的只是“國有土地轉(zhuǎn)讓”法規(guī)，沒有集體土地的份，但實際上大量農(nóng)村土地已經(jīng)轉(zhuǎn)為三資企業(yè)用地。怎么辦？算“歷史遺留問題”吧。好在還有一個辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合法空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可與外來人“合辦或聯(lián)辦”，反正土地的非農(nóng)利用算是開了閘。

真正的沖擊，是城鎮(zhèn)土地批租制的成型。不得了，原來土地就是資本！這是最激動人心的發(fā)現(xiàn)，開始懂得的地方少，無奈利益教人明白，慢慢從沿海到內(nèi)地都懂了。從此“占地”需求直線上升，一發(fā)不可收拾。

這里還有一個關鍵的枝節(jié)。從上世紀80年代到90年代，財政分配體制有一個重大調(diào)整。80年代講放權，層層包干即調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但中央財力不足，引發(fā)擔憂。可是重新集中財力，地方怎么平衡？前一段讀朱镕基在上海講話實錄，才知道當年要開發(fā)浦東，上海財力不足，特別向北京要來“土地出讓收益留地方”的政策。有樣學樣，“稅收集中于中央，土地收益留地方”這樣一種財政分配格局就形成了。

地方的“土地資本化”就此裝上了強大的發(fā)動機。須知“政府”兩個字雖然寫下來是一樣的，但香港、新加坡政府差不多就只是一個城市政府，到了大陸，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，可以叫政府的“單位”，有幾十萬個之多。土地財政的口子一開，那么多政府單位，就算不大的一個比例成為“開發(fā)土地的積極分子”，那也不得了。

反映到土地賬本上，就是耕地大量減少，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的土地占用大幅度上升。中國這么個大國，傾向性的問題非鬧得很嚴重，才容易引起注意。有的時候，非要說得更嚴重才管用。本專欄查證過的，1990年代后期到新世紀之交，一度流行的“十年減少耕地1億畝”就是一例。其實在那筆賬里，大頭是“退耕還林”之果，但是加到一起算，讓決策者好下決心。果不其然，“耕地紅線”從此就成為制定相關政策的一道不可逾越的界限。

當然，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也對耕地的大幅減少作出了“貢獻”。土地部門有行家介紹，上世紀90年代后期，他們把主要城市不同年代的地圖，用透明紙描繪下來，然后按時間順序疊加到一起，清晰地“秀”出一個個城市“攤大餅”式的發(fā)展軌跡。再加一個對照：香港以及其他不少發(fā)達國家的城市邊界，卻幾十年基本不變。據(jù)說那次演示的效果極好，領導人一下子看到問題的嚴重性。“實行世界上最嚴格的土地管理制度”——最嚴格的耕地保護，最嚴格的土地節(jié)約——就成為計劃生育之后又一項國策。

土地管制的權力也因此集中到北京。上收了各地的用地審批權，引進了“用途管制”（這點我們以后還要再深入討論），并強化了土地督察。國土部就這樣成了“供地部”。法律依據(jù)很現(xiàn)成——合法流轉(zhuǎn)的是國有土地，而國有土地的所有權，由國務院來行使。國務院日理萬機，當然交付主管部門打理。于是，全中國可流轉(zhuǎn)的地權，順理成章地集中在國土部。

問題是動用行政之手配置土地，要解決的問題是不是真的就解決了？諸如工業(yè)區(qū)跑馬占地、“攤大餅式”的城市擴張、過多占用耕地、以及土地的非集約利用——所有這些強化土地行政管制的“師出之名”——是不是因為動用了行政之手，就根本解決了，或至少減輕了癥狀？

數(shù)據(jù)顯示，沒有。前述“十年減少耕地1億畝”，除開退耕還林的部分，每年建設用地增加也就是300－400萬畝之譜。土地管制高度集權之后，情況不但沒有好轉(zhuǎn)，占用的耕地卻更多了。我看到的數(shù)，全國被征為國有土地的農(nóng)村土地，2005-2008年間平均每年450萬畝，2008-2012年更急升為每年669萬畝。這還不算每年怎么查也查不過來的違規(guī)用地。讀者當記得，2008年十七屆三中全會通過的決議，明明白白寫有“逐步縮小征地范圍”，可是5年過去了，全國征地規(guī)模比“實施最嚴格的土地管制制度”之前，沒有減少反大幅度增加！

看來，行政之手不好使嘛。分析成因，首當其沖的是信息成本過高。試想到今天為止，全國范圍的土地確權不過是一個尚待實現(xiàn)的政策目標，最基礎的土地登記、測量、變更紀錄都不完善，“最嚴格的土地管理”從何談起？其次是動力機制，講白了不過是官場公事，有幾個真拉下臉不惜為國有土地得罪同僚的？三是激勵不相容，經(jīng)驗是越管不住，才越有理由要更大的管制權。最后是缺乏客觀評估，到底執(zhí)行得怎么樣，基本上是行政部門自彈自唱、自我評價，沒有過不了的關。

此次“誤讀事件”，不過是又提供了一個新鮮實例。為什么特大城市要以盤活土地存量為主？還不是這些年“增量”過多，在一個天天高喊土地奇缺的國度里，走了一條攤大餅式的城市擴張路線。對策是什么呢？當然就是控制增量，原則上不再增加對特大城市的供地。但人們要問：十多年前不就是因為土地沒有得到好好利用，才集中土地管制權，由國土部來控制供地的嗎？實施了多年“最嚴格的土地管理”，結果南轅北轍，繼續(xù)靠這套辦法，管用嗎？

即便管住了總量，如何把有限的可用土地配置給一個個城市，是更大的難題。難就難在用什么準則來配置土地。看了多年發(fā)出來的信息，實在找不到所謂合理配置土地之“理”，究竟以何為依歸。憑規(guī)劃？那一邊編、一邊改的規(guī)劃能成為合適的依據(jù)嗎？看基數(shù)？那基數(shù)錯了豈不一錯再錯？看各地方違規(guī)情況？問題是“規(guī)”錯了誰來負責？還是“從實際出發(fā)”，講白了還是由各地的談判能力決定？或者干脆就是通行的官場準則——誰官大誰標準？

有一次看媒體報道，國土部副部長胡存智說哪里房價過快上漲，就增加那個地方的供地。比較而言，這是最簡明又正確的供地原則。市場就是這樣工作的——商品供給量對價格變化做正向反應。這里的微觀基礎，是行為人在逐利動機的驅(qū)使下，通過增加供給量來應對上升的需求，利人也利己。國土部不是逐利機構，考慮供地要參考市價的變化，難能可貴。

即便如此，該準則仍然有失粗糙。假如北京、上海房價分別漲了30％和20％，供地量是不是也對應增加30％和20％？還是分別增加15％和10％，或者60％和40％？麻煩來了。市場處理這個問題，靠多個賣家之間的競爭，誰多供地增加總收入，但要受到利潤可能減少的制約。政府在一個城市的范圍內(nèi)獨家供地，“競爭”的影響大不一樣。譬如增加對北京的供地，影響不了上海的房價。在操作上，就算部長親自坐鎮(zhèn)“窗口指導”，我猜他也不會單看房價就下單。這是說，還有其他準則也要起作用。

因此，問題不在于改變行政供地的技術枝節(jié)。要改變的，正是“用行政之手供地”本身。為什么要讓行政之手退出土地配置？因為這只手太笨拙，即使在最好的情況下，也擔當不起有效配置土地的大任。