摘要： 中德兩國學者近年來研究地方治理所采取的一種路徑，是從地方政治能動者出發，選擇特定的政策領域來分析這些能動者在政策執行中的行為方式，以及對政策執行績效產生的影響。中國地方治理方式是多樣的，但還是有共同規律可以尋找。而分析地方官員與制度之間的互動關系、相互塑造關系，是探求共同規律，理解地方治理運行的重要路向。

關鍵詞： 地方政治;能動者;治理績效;分析路徑

地方治理在當代中國政治中的重要性是毋庸諱言的，原因除了其結構性地位外，更在于其越來越突出的能動性。地方官員是地方治理中的主要力量。作為中國官員隊伍的主體，省以下各級官員，尤其是縣鄉官員不僅是國家法律政策的具體執行者和解釋者，也是所生活區域中具有很大影響的群體。他們的能力素質、操守追求、言談舉止等既決定著各地政治的運行和治理的績效，也影響著當地社會的發育、社會關系的調整、社會風氣的提升以及社會與國家關系的協調。“郡縣治天下安”這句古訓，現在經常被用來形容地方在實現中國社會經濟發展與穩定過程中的基礎性地位，當前，地方官員也已經成為整個社會關注的對象、各種矛盾聚集的焦點。

一、地方官員的多重形象

在這個社會變化迅速和利益更加多元的時代，地方官員的形象早已不是原來官方宣傳中的“人民的勤務員”、“群眾的好干部”，而是多重并且相互沖突的。在國家的眼里，他們可以是國家意志的忠誠執行者，也可以是“上有政策，下有對策”的投機分子，甚至破壞黨群關系的腐敗分子。在當地社會公眾眼里，他們或者是自己身邊熟悉的，能夠光耀門庭的子弟親戚朋友，也可能是用公共資源為自己家庭、群體謀利益的貪官。而在自我的評價中，地方官員可以是收入穩定、辦事容易、幸福感很高的群體，也可以是職業風險高、“五加二、白加黑”地拼命工作卻面臨晉升“玻璃天花板”困境的群體，更可以是愛好豐富、風格獨特、異于主流的個性官員。地方官員的多重形象甚至成為火熱的“官場文學”的重要資源，以不同層級地方官員為對象的文學作品作為暢銷書被擺在機場、車站的書店里，成為中國文學界少有的現實主義成果。

地方官員形象的多重性是多種因素造成的，其中的兩個因素尤其值得重視。第一個因素是官員內部的分化。目前的官員隊伍既不是1949年解放后根據出身建構起來的“革命干部”，也不是1980年之后選拔出來的“四化”干部，而是來源更為多樣、利益差異明顯的一個多元群體。來源多樣體現為受教育程度、個人經歷、家庭條件等多個方面。利益差異集中體現為收入、觀念和能力方面，形成的原因可以歸結為城鄉差別、區域差別、部門差別以及個人的情況(比如家庭條件、社會關系以及對公共權力的使用)。隨著官員的內部快速分化，我們除了可以用傳統的“貪官-清官”標準來區分官員外，還有了更多的其他標準。比如“能干與平庸”、“唯上與務實”、“改革與保守”、“會干事的與會做官的”、“本地與外來”、“從基層做起來的與空降而來的”以及不同“派別”(比如“轉業軍人”、“同鄉”、“同學”等)。當然，在這些二元分類光譜上，還有很大的過渡帶。許多官員由于經歷的豐富，具有多重身份，可以歸納到不同的群體之中，并且在不同的政策領域或者具體事件中，會理性地選擇使用相應的身份，甚至會出現身份的沖突。但是，當自己所處的群體利益受到損害的時候，這些官員也會選擇最低限度的共同身份，以形成群體內部的戰略性聯合。所謂的“官官相護”在地方官員行為選擇中依然有效。

第二個因素是國家-地方-社會三元關系的復雜化。在中國傳統社會治理中，這就是一個重要關系。柳宗元的《封建論》肯定了郡縣作為“地方”這個中間環節在協調國家-社會(或民眾)關系時的重要性。他說秦王朝的失敗不是由于郡縣制，而是“失于政”，以至于“郡邑不得正其制，守宰不得行其理”。因此，他主張，要實現好的治理，就要“使賢者居上，不肖者居下，而后可以理安。”

這個治理邏輯同樣也適用于對當代中國地方政治的分析，但是在新的條件下這個三元關系變得更加復雜了。復雜性體現在三個方面：首先，國家的職能是通過許多部門體現出來的，形成了明確的“條條”關系；其次，地方是多層級的，而且對地方官員的管理采取的是“下管一級”的方式，地方政府的利益主體地位得到了確認，形成了明確的“塊塊”；第三，地方社會的多元化和自主性增強。隨著市場化、城市化、經濟全球化以及信息網絡化的發展，地方社會內部結構快速變化，利益格局重構、社會自主性不斷提升，更為重要的是地方社會已經成為了開放的空間，與外部社會形成了多層次多渠道的互動關系。地方政府與地方社會的關系帶有了明顯的開放性。

學者們在研究中國地方政治的過程中，已經注意到地方官員的多重身份，并且試圖將其理論化。許多政治學、社會學、經濟學以及歷史學的研究成果都在進行這種努力，形成了諸如“地方公司(或合作主義)”[1]“地方政府企業”[2]“贏利型與保護型經紀”[3]、“政治企業家”、“創新者”等用來描述地方政府或者地方官員的概念。[4]這些概念都是圍繞著“國家-地方-社會”這個三元關系建構而成的，可以概括為三類：一類將地方官員視為國家利益的代理人和國家意志的執行者；第二類將地方官員視為地方利益的代表者和保護者；第三類將地方官員視為內部一體的、具有自主性的，能夠對當地社會經濟發展進行規劃和領導的群體。圍繞這三個角色，也可以形成三個反角色，即：國家意志的背叛者或者脫離者；地方利益的侵犯者；內部分裂并且被外部力量左右的群體。(具體見下表)　　

盡管由于學科、觀察視角、觀察領域等的不同，地方官員呈現出多種角色身份，但是這些研究的基本前提是一致的：承認地方官員在當代中國治理中的能動作用。這種能動性不僅塑造著國家-社會關系、國家-市場關系在不同地域中的不同形態，而且直接影響著國家治理和地方治理的績效。

二、研究地方官員的可行路徑

既然地方官員是當代中國治理過程中的重要能動者，那么在中國這樣一個規模超大、政府多級、官員隊伍龐大的背景下，如何研究地方官員在國家治理、地方治理過程中的作用呢？

首先的問題是如何定位地方官員。中國省以下地方層級復雜，遠非憲法規定的那樣只有縣、鄉鎮兩級，而實際上存在著副省級城市、地區級、縣級、鄉鎮四類。截止到2010年，副省級城市15個(10個省會城市，5個計劃單列市)，地區級行政單位333個(地級市283個)，縣級行政單位2856個(縣1461個，縣級市370個，市轄區853個，自治縣117個)，鄉鎮級40906個(鎮19410個，鄉14571個，街道辦事處6923個)。[5]對于在省以下各層級工作的官員數量，沒有確切的統計，但可以肯定他們占整個官員隊伍的絕大多數。從對干部隊伍數量的估算中可以看到他們是個龐大的群體。有學者從公務員的兩種統計口徑來計算，狹義的公務員指的是各級行政機關工作人員，數量為500萬人，廣義的包括行政機關、政黨機關和社會團體的工作人員，數量為1053萬人。[6]另據孫濤等的研究，“干部”主要包括“黨、政、軍、企、事、群”六大領域，涵蓋了在黨政機關、人民團體和公有制事業單位工作的所有腦力勞動者，約有3800萬人。根據《中國統計年鑒》“公共管理與社會組織就業人員”統計的推算，“黨政群”三大領域有1100萬人。[7]作者從國務院2009年發布的《中國人權事業的進展白皮書》中所列舉的少數民族干部數據進行反推，也可以估算出干部的數量。[8]截至2009年，全國共有290多萬少數民族干部，約占干部總數的7.4%，以此推算全國干部數量是3918萬。

當然，在中國的政治體制中，我們不僅要關注龐大的干部數量，而且要充分地理解地方干部的地位和形象。從分工的角度看，縣鄉政府的首要任務是執行上級政府的政策。而執行上級政策需要賦予地方政府以一定的彈性，即地方政府應該在執行這些政策時享有一定程度的政治自主權。這在農業政策或環境政策領域可以一覽無余。例如，地方政府必須執行諸如“社會主義新農村建設”之類的政策，然而這類政策的表述通常相當寬泛和模糊，它只是泛泛地設定某些標準，而不會提供清晰的執行指南。原則上，中央要求地方根據當地的條件來執行這些政策，這就賦予了縣鄉干部以一定的政治能動性。

胡偉列舉了塑造縣級政府或官員行為的三種因素：(a)上級(中央、省、市)指示；(b)有限的地方(財政、工業企業、土地)資源；(c)考核指標(主要集中于經濟方面)。根據胡偉的研究，七十年代末期以來，縣級政府已經從指導經濟發展的角色轉變成了政治企業家和經紀人。指導職能主要是針對地方國有企業而言的，它是連接市場和政府權力的紐帶。八十年代中期以后，他們成為推動國有企業私有化和促進市場發展的中堅力量。2002年以后，縣級政府的這種推動職能被為私營企業和農村地區提供服務的新方向所取代。[9]

實際上，在保持農村發展和維護農村穩定方面，縣級政府扮演著十分重要的角色。他們是聯系上級行政單位和地方老百姓的橋梁。這就意味著，縣級政府需要解決政策執行過程中無休止的沖突和矛盾。格雷姆·史密斯(Graeme Smith)認為，只有滿足如下三個條件，縣級政府才能夠發揮帶頭作用：(a)有利于年度績效考核；(b)能夠增加本縣的財政收入；(c)符合地方干部的個人利益。[10]此外，能夠增加象征資本(symbolic capital)等非物質利益也應該考慮進去，因為這一因素可以激勵地方干部在政策執行過程中有所作為。盡管史密斯刻畫了當前中國農村發展的諸多現實，但是，他對縣級政府的觀察顯然忽視了過去十多年來中國農村在某些方面的實際發展。因此，理解上級政府的要求、地方干部的利己性和農村發展之間的關系將顯得尤為重要。

樊紅敏將縣級干部概括為一個擁有相同活法的群體，他們每天都要參加各種會議，經常要聆聽高層領導的講話，需要定期向上級匯報工作，時常要接待上級的視察。盡管如此，地方干部還常?？嘤诟鞣N消極的公眾形象，他們要忍受激烈的同行競爭，最有能力的干部也不一定能夠得到提拔。[11]在晉升方面，資歷、業績和個人關系非常重要。對于地方干部來說，職位越高，與決定他們升遷的上級領導搞好關系越重要。工作歷練對于干部提拔是很有幫助的，因為經年累月的工作為他們積累了更多的專業技能和人脈。從統計數據上看，那些在某個重要的政府或黨委部門工作過的干部能夠更快地被提拔到縣或鄉鎮的領導崗位上來。[12]與領導班子(例如常委)走得越近，被提拔的機會越大。[13]

在某些人眼里，鄉鎮干部通常被看作一群目無法紀、橫行鄉里、魚肉百姓的另類。[14]他們思想情緒低落、政治責任感不強、工作作風不實、對人民群眾不親，熱衷于浪費鄉鎮資源和編造統計數據。[15]蘇耀昌(Alvin Y. So)把鄉鎮政府看成“掠奪型政府”。[16]一位前鄉鎮黨委書記認為鄉鎮干部是“吞噬農民的寄生蟲”。[17]有的中國學者使用“沒動力的，被動的”等消極詞匯來形容鄉鎮干部，認為他們只會按上級指示行事。這一點可以通過許多結構性因素來解釋：由于鄉鎮和縣級干部不是由選舉產生的，他們只需對上級負責，他們沒有動力來滿足地方百姓的需求。[18]正如一位前鄉鎮黨委書記所提到的，在老百姓心目中，鄉鎮干部之所以努力工作，只不過是為了得到上級政府的提拔。因此，地方干部“不怕群眾不滿，就怕領導翻臉”。[19]然而，根據這一邏輯，這種消極的印象并不能解釋近些年來中國農村的實際發展。為此，我們必須搞清楚鄉鎮干部和政府的消極的公眾形象和辦了一些實事之間的悖論。為了解決這一難題，有人區分了五類干部：學習型干部、發展型干部、民主型干部、服務型干部和廉潔型干部。[20]然而，這種簡化的解釋力不大，因為地方干部通常具有多面性：他們可能腐敗但仍然有功于地方發展；他們可能不夠民主，但仍然有學習能力(例如，他們善于吸引外部資金和與地方企業打交道)。這就使得我們需要更為復雜的經驗證據來證實鄉鎮干部在地方層面的政策執行中的角色及其效果。

當然，在過去幾年中，也存在一些負面的描述引起了人們關于鄉鎮政府存廢的討論。一種觀點認為，在21世紀初取消農業稅之后，鄉鎮政府沒有存在的必要了。另一種觀點認為，60%的人仍然生活在農村，縣級政府在他們各自的轄區內無力管好這么多的人，只有鄉鎮政府才能夠有效地提供公共物品，并在地方政府和老百姓之間建立合理的反饋機制。[21]

為了兌現年度“目標責任狀”，鄉鎮干部必須完成一些敏感的任務，例如計劃生育、社會治安綜合治理、食物儲備和供給、流行病和動物防疫等，這類任務涉及的政策領域有30種之多。一份關于中國鄉鎮黨委書記的研究表明，他們所面臨的主要問題包括：鄉鎮財政困難(72.82%)、社會不穩定因素(41.13%)、農民的覺悟(35.49%)、公益性事業興辦難(31.13%)、村干部素質參差不齊(23.94%)、土地矛盾(11.41%)。[22]高層政府并不是特別了解鄉鎮政府所面臨的這些難題。2006年取消農業稅，不再進行“三提五統”后，鄉鎮債務急劇增加。今天，鄉鎮政府只有少量的業務預算，他們必須向上級政府申請項目資金以提供基本公共物品。此外，鄉鎮干部的待遇不高，在有些地區，即使是為了領取這點微薄的工資，他們通常還得等上好幾個月。[23]盡管如此，他們還要面對：(a)縣級政府的要求和控制不斷加碼；(b)地方老百姓的需求不斷增加；(c)來自自身和同行的晉升壓力不斷增大。[24]此外，鄉鎮干部通常是村民發泄的對象，后者要求前者解決現實生活中的各種問題。

由于鄉鎮干部的決策權較少，威望較小，他們常常把自己看作二等公務員或者弱勢群體。他們面臨著很大的績效評估壓力，工作不受尊重，很難得到提拔。有研究表明[25]，諸如此類的境遇使得鄉鎮干部憂郁不堪，有的甚至把這種情緒傳達給家人，失眠等問題層出不窮。[26]

現有研究對地方官員的定位主要采取三種方式：

第一種方式將地方政府等同于地方官員，將地方政府視為一個理性的主體，地方官員的行為不過是地方政府意志的具體實現，因此研究的重點是地方政府與國家、地方社會以及其他地方政府之間的關系。這是一種整體性方法，通常被經濟學者、政治學者、公共管理學者所采用。這個方法的最大優點是將復雜的關系簡明化了，但缺點則是無法將地方官員個體的作用、地方官員之間的關系納入解釋的框架之中。

第二種方式選擇個別地方官員進行研究，分析這些官員個人在治理過程中的作用，討論他們發揮積極或消極作用的原因。這種個人主義的研究方法通常被社會學者、政治學者所采用。中國政治還有強烈的“人治”色彩，地方政治更為明顯。關注官員個人，可以真切生動地揭示出現實治理過程，但由于官員個體的差異較大，如何從個別案例的分析中抽象得出普遍性結論具有很大的挑戰性。

第三種方式是將同一層級、同一個部門或特定地域中的地方官員作為一個群體進行研究。相比于前兩種研究進路，這種方式具有很大的挑戰性，因為官員個人信息的不公開、不完整，很容易使人質疑地方官員如何作為一個群體存在和發揮作用，盡管無論是干部管理制度還是人們的日常判斷都會將地方官員默認為是一個群體。既然地方官員作為一個群體已經成為了一個常識，那么研究者的任務就是如何使這個判斷在分析中具有可操作性。

從2008年開始，中央編譯局比較政治與經濟研究中心與德國杜伊斯堡大學的東亞研究所、圖賓根大學的大中華研究中心聯合以“社會主義新農村建設的執行”為對象進行了持續的田野調查，努力探索將地方官員作為一個群體這個判斷變得可操作化。必須承認，雖然中國地方政治充滿活力，存在著許多令人著迷的問題，但是要進行實證研究則困難重重，其中最突出的問題是如何進入地方政治，因為紙面上的政治與現實中的政治存在著巨大的差異，不能進入到地方政治的運行過程中，則連隔岸賞花的可能性都微乎其微。生于斯長于斯的中國學者尚且如此，外國學者面臨的困難則更大。

借鑒以前合作的經驗，中德雙方首先把地方的層次確定為縣、鄉鎮兩級，不僅因為這兩級的官員更容易接近，更因為縣鄉兩級處于國家-社會的交接面上，是國家意志與社會訴求互動的平臺。接下來是選擇研究的領域。縣鄉政權承擔了諸多職能，所謂“上面千條線，下面一根針”。這些職能所涉及的領域，存在著開放度、政治敏感度高低、涉及的部門數量多寡以及體現國家-社會關系程度深淺等差別。

經過多方考慮，我們最終選擇了“社會主義新農村建設”這項開始于2006年的國家重大發展戰略。到我們開始研究的2008年，這項戰略已經執行了兩年，開始產生效果，更為重要的是這項國家戰略每個地方都要執行，因此可以進行不同地方間的比較研究；由于國家有明確的要求，并且主要是“投入”政策，被地方官員視為“做好事、善事”，因此開放度和政治敏感度不強；作為一項黨和國家制定的戰略，涉及諸多部門，比如黨委的組織部、宣傳部、農村工作部，政府方面的財政局、農業局、環保局、衛生局、科技局等，因此可以接觸到不同部門的官員；由于這個戰略針對的是農村的發展，鄉鎮、村的干部都涉及其中，并且直接關系到農民的利益，所以可以接觸到基層干部和農民，能夠了解到政策對象的反應和意見。