改革的主要內容

現行土地制度的主要弊端是，權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公。土地制度改革的根本目標是，以權利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革。建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。

（一）完善農村土地產權制度。落實土地承包關系長久不變制度，明確集體土地承包始點，法律上明確農戶長久承包土地制度。完善政策和相關法律，建立土地承包權與土地經營權可分離的制度，依法平等保護土地承包權和經營權。完善土地流轉制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包權農戶，土地流轉必須與原承包者簽訂合同。完善土地權能，設置土地承包權的處置權和承包權與經營權的可抵押權。

（二）提供保障土地產權的制度基礎設施。中國目前的土地產權保障基礎存在重大缺陷，土地集體所有權的主體不明，權力界定不清，保障強度不夠；土地、房屋及自然資源的登記和權屬管理，仍然按部門分置。登記機關不統一，權證不符，既不利于土地權利的保護，也不利于土地的管理。中央政府必須下決心完成對農村所有土地資源的確權、登記和頒證，將所有土地資源確權到每個農民手中，為下一階段的農業轉型和人口城鎮化提供基礎制度服務。按照《物權法》的要求，盡快出臺不動產統一登記法律法規，推進實施以土地為基礎的不動產統一登記制度，統一法律依據、登記機關和權屬證書等。

（三）構建平等進入、公平交易的土地市場。一是建立兩種所有制土地權利平等的制度。改變同一土地因所有制不同而權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。以用途管制為惟一的準入制度。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。明確規劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規劃修編將農民集體所有土地變為國有、政府經營的格局。打破目前因城市和農村的邊界區割，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質用于非農建設。二是明確限定城市土地國有為建成區存量土地屬于國有，新增建設用地用于非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區內的現有集體所有土地，可以采取“保權分利”或“轉權保利”的方式，保障農民的土地財產權益。三是重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關法律，遵守交易規則，無論政府、農民集體、國有土地用地單位等，都可以在統一的土地交易市場從事土地交易。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應“雙軌制”。對具有競爭性、取得經營收入、改革條件成熟的基礎設施、市政設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，先行實行有償使用。建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

（四）加快推進征地制度改革。改正補償由按原用途倍數補償為公平補償；完善征地安置制度，對城市圈內被征地農民房屋按市場價補償，城市圈外農民房屋按本區段市場價格補償；將被征地農民納入城鎮社保體系；探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農民長遠生計；完善征地補償爭議協調裁決制度，暢通救濟渠道，維護農民土地合法權益。

（五）建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題，關乎社會公平、城市可持續發展和發展方式轉變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。必須根據土地增值收益的產生原理，借鑒國際經驗，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。二是區分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價歸公”的土地增值收益回饋社會。三是借鑒我國臺灣等地經驗，實行“區段征收”，以用地模式改革促進土地增值收益合理分配；四是建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調劑豐歉余缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現土地收益的“年際”合理分配。

（六）建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度。以土地為核心的財產稅是發達市場經濟國家普遍開征的稅種，它是地方政府重要且穩定的財政收入來源。在我國對土地開征財產稅，既符合國際經驗，也具備征收條件，同時也為改革土地財政提供現實基礎。

現行土地稅制存在明顯不足。一是在取得和保有環節，城鎮土地使用稅、耕地占用稅采取從量課征，房產稅的從價部分采取歷史成本，保有環節的稅收彈性不足，再加上課稅范圍狹窄，減免優惠范圍過寬，其在不動產課稅中的主體地位日益下降；二是在土地流轉環節，設置了契稅、營業稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等多項稅費，整體稅率過高，抑制了不動產的正常交易和流轉。三是對土地流轉收益課征的土地增值稅和所得稅，近年來雖然呈上升趨勢，但占不動產稅的比重一直很低，未能有效發揮打擊土地投機，改進不動產市場效率的作用。

我們建議，借鑒市場經濟國家經驗，建立適應資源國情的新型土地不動產稅制。對土地保有、流轉及其收益環節的稅收制度進行整體構建、系統改革。一是在保有環節，將主要實行從量課征改為全部實施從價計征，提高課稅彈性，發揮土地不動產稅籌集地方政府財政收入的功能；二是在流轉環節，調低整體稅率，降低流轉課稅，發揮配置資源和提高效率的功能；三是對流轉取得的收益，加強稅收征管，充分發揮促進社會財富分配公平的功能。

（七）建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產經營，政府以國有土地所有者獲得土地權益，成立國有土地資產公司從事國有土地經營。改造政府土地儲備機構，建立國有土地資產交易市場。完善國有土地資產經營收益使用管理制度，明確國有土地資產經營收益不得用于當期使用，其用途和績效由人大監督、審議。完善國有土地融資制度，用于抵押的融資土地必須權證和主體明確，有第三方資產評估，對違規行為嚴格依法追究。

（八）建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實施剛性，依法落實用途管制。加強土地權屬管理，建立統一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。

土地制度改革的突破口與優先順序

（一）改革的突破口。在下一輪發展中，不能繼續走外延擴張和土地粗放利用老路，必須實現從過去以土地總量供應保增長，向以結構調整促發展的轉型。通過土地制度創新，優化土地利用結構，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個戰略機遇期的合理、高效用地。通過擴大試點，為土地制度全面改革提供經驗。

具體措施包括：一是制定工業用地轉商業和經營性用地權屬處理和增值收益分配辦法。減少工業用地比重，增加城市宜居用地比重，優化城市用地結構，促進產業轉型和城市可持續發展。二是制定公益性用地轉產業用地土地收益分配和權屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地，增加產業發展和宜居空間用地。三是制定城鄉接合部地區集體用地參與城市建設的制度規則與辦法。將城鄉接合部地區的集體土地納入城市規劃，釋放城市發展空間。四是制定農村轉移人口市民化與農村宅基地處置辦法。優化城鄉建設用地結構，將已在城市落地的農村轉移人口在農村的集體建設用地置換出來，逐步改變城鄉兩頭占地格局。

（二）改革的優先順序。鑒于土地制度改革牽一發而動全身，建議改革先選取若干典型地區進行試驗，再予以總結，上升到國家政策。于此同時，就改革議程和優先順序進行全面部署。

第一階段（2013年-2014年），在總結現有土地改革試點經驗基礎上，擴大土地制度綜合試點范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權登記頒證；推進土地利用結構優化和存量建設用地進入市場改革；實施以公平補償為核心的征地制度改革；規范地方融資平臺、擴大地方自主發債范圍。

第二階段（2015年-2017年），重點形成城鄉統一的土地市場；探索國有土地資本化經營模式；建立土地財產稅制度，形成新的土地增值收益分配機制；形成多渠道的地方政府融資體系。

第三階段（2018年-2020年），基本確立兩種土地所有制權利平等、市場統一的現代土地制度和以規劃和用途管制為手段的現代土地管理體制。■