土地制度與發展方式轉變
在上一個經濟發展黃金機遇期，中國利用獨特的土地制度保障了經濟高增長和工業化、城鎮化的快速推進。但是，由此也形成以土地支撐的經濟發展模式，存在不協調、不健康、不可持續的問題。
（一）土地成為維系傳統發展方式的工具。中國經濟增長依賴于土地的寬供應。2003年-2012年間，全國國有建設用地年供應總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應高度相關。高速工業化靠工業用地的低成本維系，2000年-2012年間，全國綜合地價水平、商業地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是10.04%、11.40%和14.42%，工業地價水平年均漲幅僅為3.35%，遠低于商業和居住地價的漲幅。快速城鎮化依靠土地擴張和土地資本化推動。2000年-2012年間，城市建成區面積擴增了一倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個重點城市的土地抵押融資貸款達到5.95萬億元，成為城市基礎設施建設的重要資金來源。
（二）以地謀發展蘊含潛在經濟和社會風險。一是地方政府債務償還對土地出讓收入依賴較大。到2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2.5萬億元，占地方政府負有償還責任債務余額的比重達81.2%。從償債年度看， 2013年至2015年到期償還的債務分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。近年來，土地出讓收入不穩定性加大，并且政府實際可支配的土地收益占出讓收入的比重仍在不斷下降。因此，用土地出讓金作為最重要的償債來源，會顯著增加地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務風險。
二是銀行金融風險。銀行是地方政府性債務最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款占到地方政府性債務資金的79.01%。其中，負有償還責任的債務中，銀行貸款占到74.84%。融資平臺公司政府性債務余額占地方政府性債務余額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007年-2012年間，84個重點城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億增加到5.95萬億，年均增幅為34.8%。2008年1月-2012年11月間，土地抵押貸款占全國金融機構人民幣各項貸款的比重從4.94%提高到9.29%。
三是社會風險。60%的群體性上訪事件與土地有關，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中，征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷而引發的糾紛達400萬件左右。
（三）征地拆遷等補償性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年來，隨著城市化進程加快，土地價值大幅上升，農民權利意識覺醒，加上一些地區的城鎮用地逐步從新增轉向存量用地，征地拆遷成本快速提高，被征地農民和拆遷居民補償占出讓收入的比例顯著上升。
2008年-2011年間，征地拆遷補償、失地農民補助和企業安置費以及土地出讓業務費等補償性支出占土地出讓收入總額的比重從47.0 %提高到 55.39 %，年均提高約1.4個百分點。尤其是2012年，征地拆遷相關費用占土地出讓收入總額比重達到60.2%。目前和今后階段，政府沿用現行土地管理法的規定，采取原用途補償已很難實施征地，中國經濟發展正在告別低價補償征地的低成本時代。
（四）稀缺土地資源的不集約、不節約利用。一是城市外延擴張和蔓延。2000年-2011年，全國城市建成區總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長率為6.225%。2000年-2010年間，城市市區人口平均增幅為35.31%，建成區土地面積增幅為99.29%，建成區土地面積增幅為人口增幅的3.95倍。二是土地利用粗放。全國工礦倉儲用地占建設用地供應的比重多年連續超過40%，擠占居住和生活用地，工業項目用地容積率僅0.3-0.6。三是城市用地非市場配置，形成大廣場、大馬路、大辦公樓等形象工程。四是不同類型城市的城鄉接合部占用大量土地，但由于處于法外之地，被低端利用。五是農村建設用地占用過大，村莊居民點用地達17萬平方公里。
（五）占用大量優質耕地，危及國家糧食安全。上一輪沿海地區工業化城鎮化的加速，導致耕地大量流失，1996年-2008年間，耕地面積凈減少831.71萬公頃。傳統的“南糧北運”已經變為“北糧南運”。從上世紀90年代中期開始，中國糧食供給基本上依靠北方，全國31個省市區中，13個糧食主產區已有一半調不出糧食，7個主銷區有5個在南方。
隨著中西部地區工業化的加速，優質耕地被占用的趨勢還在蔓延，如果不改變目前的工業化城鎮化用地模式，我國的糧食供求格局還會發生進一步逆轉，對國家糧食安全的威脅不可小視。
由此可見，中國傳統發展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現為土地的寬供應和高耗費；地方政府的競爭主要依托于土地的招商引資；高速的工業化依賴于扭曲價格的低成本土地供應；快速的城鎮化依托于政府獨家壟斷下的土地資本化。
要轉變傳統經濟發展方式，必須轉變土地利用方式。■ ?
專欄1：西方土地用途分區管制的主要特點
之二：土地制度改革總體思路與優先順序
改革方向
土地制度改革決定土地利用方式和經濟發展方式轉變的成敗，也是能否利用好下一輪發展機遇期、促進國力再上一個臺階的關鍵。土地制度改革的根本目標是為經濟發展轉型和可持續的城鎮化提供制度保障。基本方向是：按照憲法多種所有制共同發展和平等保護物權的精神，建立城市國有土地與農村集體土地兩種所有制權利平等的土地產權制度；建立城鄉土地平等進入、公平交易的土地市場；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度；建立公開、透明、規范的國有土地資產經營制度和土地融資制度；建立以權屬管理和規劃與用途管制為核心的現代土地管理體制。
總體思路
以土地制度改革為突破口，推進消除城鄉土地二元體制改革，促進生產要素在城鄉的優化配置與流動，實現城鄉發展一體化和可持續的城鎮化；構建兩種所有制土地權利平等的產權制度，實現不同主體平等參與和分享經濟發展機會；實施確權和不動產登記，為保障土地權益和農業現代化、人口城鎮化提供基礎制度保障；推進征地制度改革和用地模式改革，促進土地收益的更公平分配，實現全社會對土地增值收益的共享；以集體建設用地進入市場和加大城市化地區土地市場化配置，實現不同主體平等進入市場和稀缺土地資源的節約集約利用；完善土地經營、融資和稅收制度，為城鎮化提供可持續的資金保障。
