以征地制度改革為下步改革突破點
徹底改革現行征地制度，不僅會沖擊政府經營土地的制度，而且涉及財政體制、金融體制、投資體制、干部管理體制、各級政府的事權劃分乃至區域經濟布局、經濟社會發展戰略等深層次改革，牽一發動全身。因此，有人擔心，如果其他方面不能聯動，單獨進行征地制度改革可能會減少甚至切斷地方政府的建設資金供應，影響地方的經濟社會發展。
在現行發展方式下，這種顧慮確實很有道理。但是，中央已經明確了未來的經濟社會發展，要以科學發展為主題，以轉變發展方式為主線。如果某一個或某幾個領域率先改革突破，形成“倒逼”機制，促進其他領域的改革相繼跟進，最終將徹底轉變發展方式。因此，在下一步徹底轉變發展方式的改革中，可以把征地制度作為一個率先突破點。
賦予農民完全的土地財產權
改革的最終目標，是適應社會主義市場經濟的要求，賦予農民完全的土地財產權。其要點，一是對必須征為國有的土地，賦予農民談判權，參照市場價協商補償標準和補償方式；二是構建城鄉統一的土地市場，允許農民在國家規劃引導下，利用土地財產權自主地參與工業化、城市化進程。
（1）關于按市場價補償及補償方式。國務院法制辦去年底提交全國人大常委會審議的土地管理法修正案，已經基本明確了這一點。但是，在討論中，有人提出應該規定補償標準的上限，這其實還是計劃經濟的思維方式，缺乏對市場經濟的了解。土地的市場價格是有客觀標準的，理論上是地租資本化，現實生活中是相同用途、相鄰區位土地交易的中間價，既有上限，也有下限，也并非可以任意抬高或壓低。而且，土地價格的區位性很強，不可能規定一個全國統一的標準。
由于沒有看到這個修正案的原文，不便過多解讀和評論。但是，我們認為，各地已經普遍實行的留地安置，是一種適應市場經濟要求的重要的補償方式，對于保障被征地農民的長遠生計，發揮了重要作用。對此，法律應該予以認可。
（2）縮小征地范圍，允許集體建設用地進入市場。參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，區分基礎性、公益性項目用地和經營性項目用地。對于經營性項目用地，國家原則上不再征收，允許通過市場的方式直接使用集體建設用地，構建城鄉統一的土地市場。在這個大前提下，對不同類型的農村建設用地，區別對待、分步推進。
——對于農村公益性建設用地，包括村莊建設規劃劃定的公益性建設用地，原則上不允許入市交易。
——對于合法認定（一開始可不強調合法，而是承認現狀）的農村經營性建設用地，納入統一登記后，可以出讓、出租、入股、聯營等多種方式進入市場流轉，流轉后應辦理變更登記。
如果擔心一下子放開城鄉土地市場會引起較大震蕩,可以先部分放開,逐步過渡。即先允許城市規劃區范圍外的經營性項目采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設用地，不必把土地征為國有。其效果，一方面使廣大城鄉接合部的農村、農民能夠憑借土地財產成為市場主體，為農村的發展注入新活力；另一方面，也對政府經營土地構成一定的限制。
在過渡期內，城市規劃區內的新增建設用地可以征為國有，但要賦予被征地農民談判地位，參照市場價格確定補償標準，解決好住房、社保、留地就業等安置問題，使農民能夠較多地分享土地增值收益。同時，也應該允許地方政府開展在市區里保留集體建設用地的探索和試驗。經過逐步過渡，最終條件成熟以后，徹底破除城鄉樊籬，把規劃區內外也放開，建立城鄉完全統一的建設用地市場。
一方面允許集體經營性建設用地直接進入市場；另一方面如果農民出于自愿，也可以把土地轉為國有，但土地使用權仍歸原集體組織，由他們按規劃用途從事非農業經營活動。還可以考慮借鑒臺灣市地重劃的經驗，將部分集體土地轉為國有，部分仍保留集體性質并允許進入市場，具體比例的確定，應與集體經濟組織和農民充分協商后形成。
只要符合規劃，集體建設用地也可以開發房地產，而且一般不要允許開發商介入。開發商做的請人設計，請人施工，請人管理，跑跑有關手續等中介服務，集體經濟組織也都能做，何況有些集體組織還有自己的建筑施工隊伍。
——對于農民的宅基地使用權，按一戶一宅確權登記后，允許上市交易，購買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護，同時恢復過去曾經實行過的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權的賣出方，不能再申請新的宅基地。購買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務，否則不受法律保護。
宅基地制度改革應先在城鄉接合部開展，在純農業地區可以緩行或根據需要實行。
（3）完善征地程序，確保農民的知情權和參與權。第一，對城鎮規劃區范圍外的用地項目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結果通知申請用地的單位。論證或聽證結果認為不符合公共利益的，不允許征地。這是對現行土地管理法的一大改進（《土地管理法實施條例》第二十五條規定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調，協調不成的，由批準征地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”）。
第二，由政府主導的“單邊程序”到政府與農民共同主導的“雙邊程序”。在處理征地糾紛中，地方政府往往強調是按照《土地管理法》的規定操作的，包括“兩公告一登記”等法律要求的程序。但是，政府程序到位，只是單邊的程序到位，并未經過與被征地農民協商，單邊程序不能認為是程序到位。今后，要逐步完善體制機制，變管理型政府為服務型政府，由政府主導的“單邊程序”到位為政府與農民協商的“雙邊程序”到位，尤其要重視在程序的設計階段就聽取農民意見，而不是單邊的霸王條例。
第三，對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。
分解土地管理與土地經營職能
要徹底解決政府集“裁判員”與“運動員”于一身的問題，還應進一步改革行政管理體制，把土地經營職能從土地管理部門分解出去。
參照國有企業改革的經驗，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織領導國有土地經營工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，負責市場運作需要經營的國有土地，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，承擔保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則自主經營，接受政府的調控和監管，并接受國有土地資產管理委員會的管理和指導，必要時也要承擔一定的宏觀調控責任。當然，如何分解土地管理與土地經營職能，還可以有多種方案和設想，以供決策參考比較。
分解出土地經營職能以后，各級政府的土地管理部門都專注于管理，不再發生不同層級政府的職能錯位問題。其核心管理職能，一是嚴格實施土地利用規劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類土地產權，構建城鄉統一的土地市場；三是運用土地政策，參與宏觀調控。
耕地保護是土地規劃和用途管制的實施，地價管理和土地市場管理是土地產權保護的延伸，也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大土地督察和監察工作的力度。
至于非經營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地，作為土地政策參與宏觀調控的手段，仍由政府管理部門負責運作，建立規范、公開、透明的程序，接受社會的監督。
特別需要指出的是，政府的土地管理具有綜合管理性質，其職能不宜與某些具體管理職能合并，或者說，國家的土地行政管理與具體使用土地的管理不能混為一談。例如林業部門、建設部門等用地部門都不應承擔國家的地政管理職能。現在，有人主張把土地管理并入建設部門，按此實施，會導致另一種形式的“裁判員”與“運動員”于一身，是不妥當的。
