⒉地區分割統籌導致了不同地區養老保險基金收支余缺分化，扭曲了統賬結合模式，危及制度的可持續發展

在地區分割統籌情形下，各地區養老保險基金只能封閉運行而無法調劑使用；即使實現了“六統一”式的省級統籌，各省之間也無法調劑使用基金；結果只能是一些地區的基金結余不斷增加，另一些地區因收不抵支而致使財政補貼不斷增加。如廣東省職工基本養老保險基金累計結余在2003年時為456.7億元，2008年達到1621億元，2012年增長到3636.6億元；而在全國對該制度的財政補貼在2003年是530億元，2008年為1437億元，2012年達到2648億元。它表明以廣東為代表的部分地區基金累計積累規模持續擴大，而財政補貼的快速增長又表明部分地區基金缺口規模也在持續擴大。這種基金結余與財政補貼“雙增長”的畸形現象，造成了本來追求現收現付的社會統籌基金在一部分地區大量結余，而應當實賬運行的個人賬戶卻在另一些地方成為空賬，從而嚴重地扭曲了統賬結合的制度模式。

圖1直觀地反映了地區分割統籌狀態下2011年全國職工基本養老保險基金在不同地區之間是結余與缺口并存的格局。其中，廣東的基金累計結余已逾3600億元，而黑龍江、遼寧的年度收支缺口卻分別達到了183億元、156億元。

從全國范圍看，當期養老保險基金收大于支，基金累計結余不斷增加是不爭的事實，如果是全國統籌的制度安排，財務狀況無疑是良好的（見圖2）。所謂的“缺口”其實是地區分割統籌造成的結構性缺口，是不同地區養老保險基金無法調劑使用的后果，從而是全國性制度安排淪為地方利益的結果。

只要地區分割統籌格局不改變，不同地區間的基金余缺就不可能調劑，呈現的必然是基金余缺并存格局。即使在一省之內，如果不能實現統收統支，亦必然出現不同地市間基金余缺并存現象。再以廣東為例，全省職工基本養老保險基金累計結余逐年增長，2012年滾存結余達到3636.6億元，但因未實現全省統收統支，不僅不同地區的繳費負擔仍然輕重不一，而且在一些地市的個人賬戶空賬亦達400億元，并有逐年增長之勢。

可見，當前的所謂基金缺口與個人賬戶空賬問題，不過是這一制度處于地區分割統籌格局下的必然結果，它嚴重地扭曲了統賬結合的基本養老保險制度模式，也動搖了這一制度的可持續性。如果不盡快改變這種狀況，社會統籌基金年度收支預算平衡、個人賬戶基金實賬積累并有償運營、國家財政均衡負擔的目標將無從實現，這一制度也就喪失了可持續性。而一旦實現了全國統籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會統籌基金便能夠真正實現預算管理，個人賬戶亦不會再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個人的責任邊界也就能夠清晰地界定了。因此，必須盡快通過實現全國統籌來改變不同地區基金余缺并存的畸形格局，讓這一制度真正運行在符合制度客觀規律并最大程度地發揮統賬結合模式優勢的軌道上。

⒊地區分割統籌直接放大了現行制度的問題，進而成為阻礙實現“人人享有基本養老保險”目標的根本原因

其一，只能維持虛高的名義繳費率。由于不同地區養老保險基金無法調劑使用，人口老齡化對養老保險基金造成的影響被放大，直接后果即是名義繳費率過高（20%+8%），使部分企業和靈活就業者游離于制度之外。其二，地區收支缺口被無形放大。近年來一有收支缺口或空賬問題的討論就會引起人心惶惶，表明公眾會將局部地區的收支缺口理解為整個制度的收支缺口，進而對制度喪失信心。其三，導致個人賬戶空賬運行。地區分割統籌使統賬結合模式在實際運行中被扭曲為統籌賬戶結余與個人賬戶空賬運行，由于個人賬戶屬于參保者個人所有，造成參保人的恐慌心理，參保意愿由此下降。其四，導致了基金無法有效投資，貶值風險伴隨基金結余規模的增長而增長。在地區分割統籌格局下，養老保險基金實際上被分散在全國成百上千個統籌單位管理與使用，如果放開投資必定出現監管失控的風險，這是1998年以前有過的深刻教訓；如果繼續限定存入銀行或購買國債，貶值率約為2個百分點，全國每年因此損失數以百億元計。其五，增加勞動力流動的障礙與運行成本。由于各地的實際繳費率、個人賬戶規模都存在較大差異，勞動力流動便存在障礙，也給經辦機構與勞動者辦理轉移接續手續帶來了較大的時間和經濟成本。其六，不利于機關事業單位養老保險制度改革，因為職工基本養老保險的實踐提供的是不成熟甚至是負面的參照系。因此，地區分割統籌格局確實是現行制度諸種問題或矛盾的關鍵癥結所在。

綜上所述，在漸進改革的背景下，職工基本養老保險地區分割統籌的格局雖然有歷史的必然性與合理性，但發展至今，又確實構成了這一制度的重大缺陷，是造成一系列不良效應的根本原因。因此，要從根本上矯治這些痼疾，只有加快實現全國統籌，其他各種措施均屬治標之術，反而徒增成本。

　推進職工基礎養老金全國統籌的思考

前述分析已經表明，地區統籌分割對職工基本養老保險制度的公平性、互濟性、流動性與可持續性的危害極大，而治本之計只能是實現全國統籌。因此，2010年10月全國人大常委會通過的《社會保險法》、2011年中國共產黨“十八大”政治報告、中央政府有關社會保障的“十二五”規劃和深化收入分配制度改革的若干意見中，都明確提出要實現職工基本養老保險基礎養老金全國統籌。新一屆中央政府亦明確將“研究制定基礎養老金全國統籌方案”列為2013年改革重點范疇，這表明全國統籌既是法定的目標，也是黨和政府正在努力推進的具體工作任務。需要指出的是，相關文件強調基礎養老金全國統籌，是因為這一部分才是真正具有互濟性的公共基金，而個人賬戶基金在法理上屬于個人所有而非統籌對象，其需要明確的是針對所有者的收益回報。因此，深化我國養老保險改革的關鍵，是優化職工基本養老保險制度；優化職工基本養老保險制度的“牛鼻子”，是盡快實現這一制度從地區分割統籌到全國統籌，而統籌層次升級的核心任務則是基礎養老金全國統籌。