家政服務業是現代社會的重要行業，事關家庭和諧、社會穩定，也是現代化經濟體系中的重要組成部分。近年來，我國家政服務業市場規模持續擴大。根據商務部服貿司和艾媒咨詢發布的《2024年中國家政服務行業發展狀況及消費洞察報告》，我國家政服務業市場規模保持快速增長，2023年市場規模達到11641億元，預計2026年有望突破13000億元；2012年至2023年我國家政服務業對國民經濟的貢獻度從0.25%上升至0.92%，提升近3倍。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“健全加快生活性服務業多樣化發展機制。”2024年7月印發的《國務院關于促進服務消費高質量發展的意見》對家政服務業的發展也提出了要求。家政服務業作為居民生活消費的主要產業之一，對于提升居民生活品質、增加人力資本投資、帶動生活消費良性發展具有基礎性作用。

然而，從家政服務業發展的現實情況以及政策落實情況看，我國家政服務業仍面臨行業發展不規范，家政服務人員收入較低、流動性較高、社會認可度較低等問題。對此，有必要從我國家政服務業發展的階段性特征出發，對家政服務業的行業特征進行深入剖析，并以此為基礎分析影響家政服務業高質量發展的因素，提出家政服務業邁向規范化、標準化、職業化的現實路徑。

家政服務業高質量發展面臨的問題與挑戰

家政服務業是現代工業社會家庭功能演變的產物。在農業時代，家庭同時具有生產功能、保障功能、撫育和照料的功能。家庭既是最小的生產單位，也是提供保障、撫育、照料功能的單位。隨著工業時代的到來，社會化大生產以及工廠制的生產方式使家庭失去了生產功能；而社會保障體系的建立弱化了家庭的保障功能。家庭的照料、撫育等功能隨著社會分工的深化、市場體系的完善而逐步弱化。傳統上，以照料、撫育為主的家務勞動主要由家庭中的女性承擔，但現代工業社會女性外出就業的機會不斷增加，家務勞動逐步外轉，從而形成了社會化的家務勞動供給體系，即家政服務業。

改革開放極大地解放了農村生產力，農村大量剩余勞動力開始進入城市就業。在這個過程中，以農村剩余勞動力為主的家政服務人員開始出現。20世紀80年代至90年代，第一批進入城市就業的家政服務人員主要通過非正規的渠道獲得家政服務信息，其與所服務家庭之間的關系也以非正式的社會網絡關系為主。隨著對家政服務需求的不斷增加，以中介制為主的家政服務業發展模式開始出現并不斷擴大。中介制對我國家政服務業的快速發展起到了重要的推動作用。但是，以中介制為主要管理模式的發展方式也存在一些問題。

第一，家政服務人員的收入較低、流動性較高，缺乏社會保障和就業保護，屬于“非正規就業”。相關研究顯示，具有相同人力資本特征的人員在家政服務業的工資比進入其他行業低20%左右，其中從事養老照料的家政服務人員工資更低。此外，家政服務人員還面臨社會保障和就業保護不足的問題，家政服務人員社會保險參保率較低，出現勞動糾紛后能夠得到的就業保護不足。

第二，家政服務業的管理和運營模式不規范，中介制的弊端不斷凸顯。中介制運作較為靈活、管理成本較低，能夠有效推動家政服務供需雙方的匹配，對促進我國家政服務業的快速發展起到了重要作用。但中介制下家政企業對家政服務人員沒有實質性的管理，主要通過收取供需雙方的中介費作為收入來源，不承擔用人單位的職責。家庭不僅是服務使用方，而且要承擔雇主的職責，相當于家庭具有了“雙重身份”。但家庭作為服務使用方本就缺少承擔雇主責任的能力。這是導致家政服務業亂象的一個重要原因。

第三，家政服務的標準化程度較低、技能水平不高，服務質量難以提升，社會滿意度不高。標準化程度低意味著交易雙方在服務過程中需要不斷溝通，雙方對服務內容、流程難以達成共識，這帶來了更高的交易成本。

隨著我國家庭結構、人口結構的變化以及居民收入水平的提升，家政服務業的發展面臨著新的挑戰。從需求側看，對高質量家政服務的需求規模不斷擴大、需求結構不斷變化，對服務品質的要求不斷提高。一是家庭規模小型化的趨勢越來越明顯，對社會化家政服務的需求不斷增加。根據歷年人口普查數據，我國家庭戶人口規模持續下降，1990年為3.96人，2000年為3.44人，2010年降至3.1人，2020年進一步降至2.62人，比2010年減少0.48人。家庭規模的小型化意味著家庭能夠提供的照料、撫育等功能不斷弱化。二是我國老年人口規模較大，應對人口老齡化的任務較重。國家統計局最新數據顯示，截至2024年末，我國60周歲及以上老年人口超3.1億人，占全國人口的22%，其中65歲及以上人口2.2億人，占全國人口的15.6%。按國際有關標準，我國已進入中度老齡化社會。與此同時，老年失能人口也在不斷增加，2021年我國老年人中有部分自理困難的占7.1%、不能自理的占4.5%、失能老年人占11.6%。人口老齡化尤其是失能老人的增加對家庭護理服務的需求快速增加。三是家政服務的需求結構發生變化，對服務品質的要求不斷提高。除了家居保潔等傳統家政服務內容，“一老一小”的照料服務需求占比不斷提升。這與我國人口結構變化的趨勢相適應。我國人口已經出現老齡化與少子化并存的結構特點，一方面老年照料的需求尤其是對失能老年人的照料需求快速增加；另一方面為建設生育友好型社會，對幼兒照料服務的需求也在快速增加。

從供給側看，家政服務人員的供給不足，尤其是高素質家政服務人員短缺問題較為突出。我國第一代家政服務業從業人員主要有兩個來源：一是農村剩余勞動力，即農民工群體，以中老年農村女性為主；二是退休再就業職工。由于家政服務業的“非正規化”特征，不少新一代勞動人口沒有意愿進入到該行業就業，即使進入該行業也是作為臨時性工作。這導致家政服務業尤其是老年人和幼兒照料等業務長期面臨用工短缺問題。

不論從我國經濟社會發展的階段性特征看，還是從居民對家政服務的需求看，促進家政服務業高質量發展，既要擴大供給規模以滿足人民群眾對美好生活的需要，也要不斷提升行業的發展質量，吸引更多人才進入家政服務業。

家政服務業的主要特征

我國家政服務業在幾十年的發展過程中面臨著行業發展不規范的問題。為此，相關部門出臺了諸多政策措施，家政服務行業逐步規范化。但從社會對家政服務業的需求來看，發展不規范的問題仍然存在，再疊加一些新的挑戰，使得家政服務業在實現高質量發展上面臨較大的壓力。推動家政服務業實現規范化、標準化、職業化，應深入分析行業發展的主要特征。

第一，家政服務業的工作地點、工作時長與工作內容具有高度的靈活性。如前所述，家政服務業承擔的是家庭轉移出來的部分工作，與家庭生活緊密聯系在一起。現代工業社會使傳統家庭功能發生了改變，一些家務活動具有了社會化的條件，轉變成了家政服務。但是，家政服務仍然與家庭生活緊密聯系在一起，尤其是撫育、照料等活動，更是涉及到家庭及個人隱私。

家政服務業與其他服務業不同，首先體現在工作地點是被服務者的家中，一些涉及到幼兒及老年人照料的服務還要求家政服務人員居住在被服務者的家中。這導致家政服務的提供者與接受者之間難以拉開社交距離，也難以區分工作地點與生活地點。即使提供上門服務，也存在工作地點與私人生活地點重合的問題。其次是工作時長不固定。在家政服務業中，工作時長一般由被服務家庭與家政服務人員協商確定。但對于一些照料性的服務，如失能老人的照料等，工作時長即使在事前作了約定，也會面臨頻發的各種不確定事件，從而導致工作時長無限延伸。一些家政服務工作者的有效工作時間依賴于被照料者的身體及精神狀況。此外，家政服務業的工作內容也具有不確定性。即使是保潔、做飯、助餐等可以在合同中對工作內容進行界定的工作，在實際操作過程中也會出現各種意外情況，從而導致工作內容出現變動。工作地點、工作時長及工作內容的不確定性導致家政服務在供給過程中容易產生糾紛。這是家政服務難以標準化的主要原因。

第二，家政服務業具有體驗性特征，服務過程中包含情感聯系。家政服務是服務于家庭、服務于人的行業。在服務供給的過程中不可避免地會帶有情感色彩以及體驗性服務的特征。所謂體驗性服務，指的是對于服務的評價依賴于被服務者在服務過程中的體驗。對于相同的、流程標準化的服務，即使家政服務人員的操作相同，但由于被服務者的不同，對服務的評價也會存在差別。在相同的操作標準和操作流程下，一個家庭的評價與另一個家庭可能大相徑庭，工作效果的評價帶有較強的主觀性。

當前，隨著我國家政服務需求結構的不斷變化，幼兒照料、老年照料等需求大幅增加，這些工作內容在其服務過程中帶有明顯的情感色彩。照料幼兒不僅是幼兒的衣食住行，而且更重要的是關注幼兒的身體發育以及情感發育。家政服務人員不僅要與幼兒建立情感聯系，還要與幼兒父母建立情感上的信任關系。這種情感聯系與信任關系在工作內容的約定上難以體現出來，也難以量化。

第三，家政服務業具有“鮑莫爾成本病”特征，面臨成本的快速膨脹。家政服務業是一個很難實現技術替代的行業，其單位勞動生產率難以提高。家政服務人員提供的單位時間內的服務量與幾十年前相比并未有明顯提升，其增長率高于勞動生產率的增長速度。這導致家政服務人員的工資在其勞動生產率沒有提高的情況下出現了“成本膨脹”的問題。這種現象被稱為“鮑莫爾成本病”。對于服務使用者而言，人工成本的膨脹意味著購買服務的價格快速提升，這是市場中反映家政服務價格較高的主要原因。從行業組織模式的角度來看，中介制在家政服務業中之所以成為主流，主要原因之一就是人工成本較高，壓縮了利潤回報。從家政服務人員的角度來看，一旦其他行業的平均工資上漲快于家政服務業，那么從業人員就會轉而進入其他行業。這是家政服務人員流動性較高的主要原因。

上述三個行業特征導致家政服務業在推進規范化、標準化、職業化的過程中進展較為緩慢。我國早在本世紀初就認識到了家政服務業實行員工制的重要性，一些地區也很早就開始推行家政服務業的員工制轉型。2019年印發的《國務院辦公廳關于促進家政服務業提質擴容的意見》提出了家政企業向員工制轉型的意見，并且提出了一系列的鼓勵措施。2023年國家發展改革委等部門印發《關于支持和引導家政服務業員工制轉型發展的指導意見》，提出要鼓勵有條件的家政企業積極發展員工制。但在現實中，員工制的家政服務業占比仍然較低。主要原因在于一是家政服務業直接面向家庭，工作時間、地點及工作內容高度靈活，難以對員工進行統一的工作安排和管理；二是員工的工作績效依賴其與服務對象的情感關系，企業作為管理方也難以進行統一的考核，難以根據統一的標準確定員工的薪資；三是家政服務業較低的生產率難以彌補員工制企業的管理成本。

推動家政服務業邁向規范化、標準化、職業化的路徑

促進家政服務業高質量發展，實現行業管理規范化、服務內容與服務流程的標準化以及家政服務人才的職業化，符合當前我國經濟社會發展的階段性特征，是滿足居民高品質消費需求的必然要求。因此，應在實踐過程中不斷調整和優化各項措施，推動家政服務業高質量發展。

第一，在社會保障和就業政策上充分考慮包括家政服務業在內的靈活就業的特征。非正規就業在我國又被稱為靈活就業，其主要特征是沒有明確的用人單位或與用人單位的勞動關系不明確，難以參加社會保險，也難以享受傳統意義上的勞動法律保護。近年來，隨著平臺經濟、數字經濟的興起，我國靈活就業人員的規模不斷擴大，構成不斷復雜化。面對就業形式的變化，應進一步完善社會保障體系與就業保護制度，以容納包括家政服務業在內的靈活就業。在就業保護方面，應充分考慮靈活就業人員的特征，清晰界定服務供給者、被服務對象以及提供居間服務的企業之間的權利和義務。

第二，家政服務業的員工制改革要適應行業特征。員工制是實現家政服務業管理規范化的重要抓手。在實踐過程中，要充分考慮家政服務業的特征。一是處理好集中管理和分散管理的關系。家政服務業與其他行業的一個重要區別是需要在被服務者的家中進行工作，集中管理面臨一定的難度。對此，企業要做好員工的時間管理，通過各種活動，比如培訓、團建等對員工進行集中管理。此外，可以充分利用現代信息技術，實現遠程集中管理。二是根據企業業務以及員工特征制定靈活的薪酬制度。由于家政服務業的行業特征，員工制的管理模式要著重考慮薪酬制度的靈活性。企業要處理好計時工資與計件工資、工作完成度與客戶滿意度、基本工資與提成等之間的關系，針對不同的業務制定不同的薪酬機制。要考慮家政服務人員尤其是育兒、養老等服務人員的情感付出，將其納入薪酬機制。三是重視職業培訓，建立和暢通員工的職業發展通道，積極利用相關部門出臺的各種職業技能培訓政策，加強母嬰護理員、整理收納師、家庭照護員、養老護理員、健康照護師等職業的培訓。通過不斷提升家政服務人員的技能水平，增強其市場競爭力，提高其薪酬水平，不斷吸引高素質人才進入家政服務業。

第三，加大新技術應用和技術創新力度，提高行業運行效率。家政服務業要高度重視現代技術的應用。一是對家庭服務的各種新產品、新器械的應用，提高單位勞動產出效率。二是現代互聯網和移動技術、信息技術的應用可以提高信息匹配和資源使用的效率，比如一些家政服務呼叫平臺以及提供線上信息匹配服務的應用等。不僅可以提高現有人力資源存量的工作效率，還能利用一些兼職資源，擴大家政服務的總供給。

我國家政服務業已進入高質量發展的新階段。推動家政服務業邁向規范化、標準化、職業化，需要政府部門、企業以及從業人員的共同努力。在公共政策方面，要充分考慮包括家政服務業從業人員在內的靈活就業的特征，完善社會保障體系與就業保護制度。在行業發展方面，建立符合家政服務業特征的員工制。同時，積極發展和應用新技術，通過技術替代提升勞動生產率，從而實現家政服務業高質量發展。

（作者為中國社會科學院經濟研究所研究員）