隨著人類社會逐步進入信息化時代，數字經濟、互聯網平臺、人工智能、大數據、云計算等新技術新應用快速發展，催生了諸多新的經濟模式和就業形態。2015年，黨的十八屆五中全會提出“新就業形態”的概念，引起社會各界的廣泛關注。黨的二十大報告要求“完善促進創業帶動就業的保障制度，支持和規范發展新就業形態”，并且強調“完善勞動者權益保障制度，加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”。這些論述體現了“堅持以人民為中心的發展思想”，契合了“在發展中保障和改善民生”的基本要求，為加強靈活就業和新就業形態勞動者群體的權益保障提供了根本遵循。
新就業形態勞動關系的特點
根據中華全國總工會第九次全國職工隊伍調查結果，我國新就業形態勞動者達8400萬人。新就業形態已經成為我國保就業、解決結構性就業矛盾的重要途徑，發揮著顯著的就業“蓄水池”作用，蘊含著巨大的發展動力和潛能。新就業形態勞動者群體也已成為我國當前以及未來勞動力市場的一個不可忽視的群體。
勞動關系是勞動者權益保護的起點，也是勞動法的基本調整對象。傳統的勞動關系通常是以工廠生產作為中心確定的。在傳統的勞動關系當中，勞動者對企業具有較強的經濟從屬性和人身附屬性。勞動者的工作時間、工作地點比較固定，工作量和工作任務也是事先確定和被有計劃地分配。勞動者以工資作為主要收入來源，必須嚴格遵守企業的管理制度和工作指令。然而，新就業形態勞動關系是在互聯網、大數據等新的生產力手段帶動下所產生的一種新型勞動關系。從其性質上說，新就業形態是新一輪技術革命帶動的生產關系智能化、數字化、信息化在勞動關系領域的反映，是依托互聯網平臺產生的一種共享經濟、零工經濟條件下的就業形態。
與傳統就業形態相比，新就業形態具有勞動關系靈活化、工作方式互聯網化、工作內容多樣化、工作時間彈性化、工作安排弱組織化等特征。當前，我國的新就業形態勞動者主要包括網約車司機、快遞員、外賣配送員等為代表的就業群體。在新就業形態之下，勞動者的工作自由度、自主性空前提高。勞動者自主接單、收入靈活，但也存在工作時間碎片化、收入不確定、流動性強等特點。相對而言，企業對勞動者的管理松散，勞動者對企業的依附性較弱。許多勞動者與企業間并無勞動合同，在勞動關系上也帶有明顯的“去契約化”和“去雇主化”特點。顯然，新就業形態打破了舊有勞動法律秩序下的傳統勞動關系模式和管理規范，對現有勞動法律體系、政府部門執法形式、就業服務管理、社會保障政策等都形成巨大的沖擊。
新就業形態勞動者權益保障的實踐難題
新就業形態具有就業容量大、門檻低、靈活性強等特點，不僅在保就業、穩就業中發揮了積極作用，而且對于方便群眾生活、促進經濟發展也產生了舉足輕重的影響。然而，新就業形態勞動者權益保障也暴露出許多制度短板和治理亂象，反映出當前針對新就業形態勞動者權益保護的立法還有大量空白，新就業形態下的勞動關系難以比照傳統勞動法律體系予以規范和保障，勞動者的權益難以通過司法途徑獲得公正高效的保護。
勞動者與企業之間的勞動關系認定難。我國勞動法、勞動合同法、安全生產法、勞動保障監察條例等法律法規賦予勞動行政機關對用人單位遵守勞動法律法規的情況進行監督檢查的職權。然而，新就業形態下企業與勞動者之間的勞動關系很難根據既有法律進行認定。通常而言，企業與勞動者往往不簽訂勞動合同或以民事合同約定權利義務，以便規避和逃脫傳統勞動法律監管的范圍。
政府部門的監管難。現實當中，企業借助大數據、人工智能算法等新技術的巧妙包裝，違法用工、損害勞動者權益的問題更加隱蔽。傳統的部門執法、多頭執法形式以及現場檢查等行政監管手段難以實現對新就業形態勞動者權益的有效保障。此外，數字平臺企業往往整合多種業務、涉及多個部門的監管職權。按照傳統的政府歸口管理方式，也很難將其劃入哪一個具體的政府監管門類。互聯網經濟的跨界性、綜合性和整體性都對當前政府部門執法和行業執法提出巨大挑戰。
勞動糾紛和爭議處置難。近年來，我國新就業形態勞動糾紛數量呈逐年增長趨勢，糾紛和爭議的內容也極其復雜。不同行業或者同一行業不同企業內的勞動關系形式也不盡相同，難以一概而論。在缺少全國統一法律制度依據的條件下，需要綜合考慮具體個案中勞動者的工作自主性、工作持續性和市場參與性等因素進行全面評判和綜合考量。這就對各級法院解決新就業形態勞動糾紛的能力提出巨大挑戰。
加強新就業形態勞動領域的立法
在新就業形態勞動關系的制度規范方面，既面臨權威性、穩定性法律調整與短期型、靈活性政策交織的現實狀況，亦面臨既需要加強法律規制、又不能規制錯位或者過度規制從而影響新就業形態發展的兩難局面。當前，我國勞動法律體系面對新就業形態帶來的變化存在明顯的時間差、空白區。為解決新就業形態勞動者權益保障的實踐難題，我們首先要加快新就業形態勞動關系領域的立法，補齊新就業形態法律規范的制度短板，為新就業形態勞動者權益保障提供權威性、統一性的法律制度依據。
2021年7月，人力資源和社會保障部等八部門聯合印發《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》，從多個方面保障符合確立勞動關系情形、不完全符合確立勞動關系情形但企業對勞動者進行勞動管理的新就業形態勞動者權益。同年，市場監管總局、國家網信辦、國家發展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、商務部、中華全國總工會聯合印發《關于落實網絡餐飲平臺責任切實維護外賣送餐員權益的指導意見》，就外賣送餐員權益保障進行規范指導。2022年，交通運輸部、工業和信息化部、公安部、商務部、市場監管總局、國家網信辦等多部委公布《關于修改〈網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法〉的決定》，就網約車這一新就業形態明確了各部門的管理職責和網約車駕駛員的勞動權益保障。2023年，人力資源和社會保障部印發《新就業形態勞動者勞動合同和書面協議訂立指引（試行）》，為新就業形態勞動者與企業訂立勞動合同和書面協議的內容、訂立方式及應用等作出了明確規定。
就法律淵源和法律形式而言，上述這些指導意見、暫行辦法都屬于“部門規章”的層級，在關于新就業形態勞動者權益保障的權威性、統一性、全面性和保護力度方面仍然存在明顯不足。為此，我們應在條件成熟時適時推動勞動法、勞動合同法等國家法律的修改，以全國統一立法形式明確新就業形態勞動關系的性質、構成要件及勞動者權益保障措施，使符合條件的勞動者權益能夠得到國家法律的有效保障。
建立科學、高效、協同的政府監管方式
加強新就業形態勞動者權益保障的關鍵在于相關政府部門轉變傳統的勞動監管理念，在依法行政的基礎上建立科學高效協同的監管方式。一是政府監管的主動性和及時性。相關執法機關應對新就業形態中的不合理用工現象加大監管和懲罰力度，保護處于弱勢地位的勞動者權益。二是政府監管力量的整體性和協同性。互聯網經濟的跨界性、融合性挑戰了政府執法的部門本位和行業分割，這就要求多個政府部門協同執法并形成監管合力，注重監管內容的整體性、監管行為的協同性、監管信息的共享性，從而避免多頭執法、各自為政、監管空白。
現實當中，新就業形態勞動者普遍存在文化程度不高、法律意識不足、自我保護能力不強的問題，加之目前的教育、養老等社會保障體系尚未面向新就業形態勞動者完全開放，這就使得他們在勞動關系以及勞動爭議解決過程中常常處于劣勢地位。此外，數字經濟和企業面臨激烈的市場競爭，高額罰款、責令停業、吊銷證照等監管措施會令企業瞬間瀕臨破產。對新就業形態的勞動者權益保障而言，有些傳統的政府監管方式已不敷使用、捉襟見肘。為了平衡企業發展與勞動者權益保護，我們必須進行制度創新、采取更多針對新業態特點的監管方式，減少處罰、強制等硬性、“一刀切”式監管手段的使用，更多運用行政指導、行政約談等柔性執法方式，強化平臺用工企業的自我規制和合規經營，推動實現新就業形態勞動者權益保障與企業生存發展利益的平衡。
提升新就業形態勞動糾紛的解決能力
新形勢下，我們還應進一步強化新就業形態勞動糾紛的解決能力，以公正司法守住新就業形態勞動者權益保護的最后一道防線。2015年以來，最高人民法院先后發布《關于當前民事審判工作中的若干具體問題》《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》《關于為穩定就業提供司法服務和保障的意見》，強調堅持依法保護勞動者合法權益和維護用人單位生存發展并重，保護互聯網平臺、互聯網平臺內經營者和互聯網平臺從業人員合法權益。
堅持能動司法理念，發揮司法能動主義回應經濟社會發展的需要。能動司法要求法院發揮審判職能介入社會治理，以“一案”的糾紛解決帶動“一類”權利的救濟。在審理新就業形態勞動糾紛時，法院應準確把握國家政策，對惡意規避勞動法、嚴重侵害勞動者權益的企業從嚴判責，將其納入信用聯合懲戒“黑名單”，同時對行政監管體制存在的問題制發司法建議，推動勞動糾紛和爭議的“訴源治理”。
提高司法審判能力和案件審理質量。各級法院的公正裁判有助于一次性、低成本解決勞動爭議，也有助于樹立司法機關在化解矛盾糾紛過程中的權威性和公信力。由于當前關于新就業形態勞動者權益保障方面的法律體系還不健全，最高人民法院可以通過出臺司法解釋、發布指導性案例等方式指導下級法院審理相關類型案件、統一全國法院的案件審理標準。
建立中國特色的勞動糾紛多元化解機制。如果所有的勞動糾紛和爭議都涌入法院，法院必然不堪重負。為此，需要建立人民調解、勞動仲裁、行政裁決等多元勞動糾紛處理機制，推動企業內部建立多種形式的溝通對話機制，構建新就業形態用工的綜合治理格局。
就業是最基本的民生。抓好就業工作，既關系到勞動者的個人幸福，也關系到我國經濟高質量發展和社會和諧穩定。在當前以及未來相當長一段時間，新就業形態都將成為我國就業增長的重要來源，新就業形態的就業容量也將持續增大。在就業優先戰略之下，我們要深刻認識加強新就業形態勞動者權益保障的重要性和緊迫性。只有維護好新就業形態勞動者的基本權益，為他們創造更優質的就業環境、更有前景的發展環境、更為全面的法治保障，才能源源不斷增強新就業形態勞動者的獲得感、幸福感、安全感，才能持續推動實現14億多中國人民的共同富裕和民生福祉。
〔作者系中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部主任、教授〕
