2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出要推動公共數據匯聚利用，暢通數據資源大循環，夯實數字中國建設基礎。《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）提出，對各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據，加強匯聚共享和開放開發。

數據作為生產要素已經成為數字時代創新發展的最新聚焦點。培育數據要素市場、發揮數據要素價值、促進經濟社會高質量發展成為構筑國家競爭新優勢的重要舉措。公共數據作為數據要素中權威性、通用性、基礎性、可控性、公益性較強的數據類型，是數據要素的重要組成部分，是推進數據要素作用充分發揮的有機組成部分和有力落地抓手之一。公共數據關乎國民經濟和社會發展中生產生活的各個方面，蘊藏著巨大的經濟和社會價值，是數字中國建設的重要數據基礎。推進公共數據開放利用，已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，也是推動數據這一生產要素更好發揮其價值的必由之路，對于賦能現代治理、賦能經濟發展、賦能共同富裕具有十分重要的意義。

加強數據治理，提升公共數據開放數量和質量

目前，我國已開始全面部署和推行公共數據開放制度，地方政府數據開放平臺數量逐年增長，全國范圍內正加速形成適用于激發公共數據要素價值的基礎環境。但是，公共數據開放仍然存在很多問題，數據開放的數量、質量及使用支撐等方面存在較大的優化提升空間，總體來說主要是存在公共數據開放利用的不充分、不協同、不平衡、不可持續等問題。

進一步加強公共數據治理，需要編制公共數據開放目錄及相關責任清單，建立健全國家公共數據資源體系，健全公共數據管理制度，包括健全數據資源目錄和清單管理制度，明確不同類別公共數據的管理要求和監管規則等，提升公共數據開放數量和質量。建設和完善數據治理的基礎設施和平臺，完善包括數據采集、存儲、處理、分析、共享、應用、監管等各個環節在內的技術體系和資源配置，加強數據治理和全生命周期質量管理，確保公共數據真實、準確、完整。優化完善各類基礎數據庫、業務資源數據庫和相關專題庫，加快構建標準統一、布局合理、管理協同、安全可靠的全國一體化政務大數據體系。

探索授權運營，提升公共數據利用水平和效率

為了充分開發利用公共數據，發揮公共數據要素價值，相關政策文件對“授權運營”的公共數據創新實踐給予了充分支持，如“十四五”規劃綱要提出開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用。“數據二十條”則明確了公共數據確權授權機制實施推進的具體內容：鼓勵公共數據在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供，對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據，推動按用途加大供給使用范圍。推動用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。

公共數據授權運營作為一種創新性的公共數據社會化、市場化利用方式，是公共數據開放利用的全新舉措。建議以授權運營為抓手，推動公共數據運營機制創新，引導各級各部門健全公共數據開發利用及運營管理的規章、細則與指南。支持各地探索制定公共數據授權運營具體辦法，探索授權運營主體制度設計、授權運營行為制度設計、授權運營監管機制設計、授權運營收益分配設計等，明確授權依據、授權方式、授權主客體及運營單位的安全條件、能力要求和行為規范。鼓勵第三方聯合其他主體共同探索公共數據運營新模式，促進政企數據融合應用，高質量推進公共數據開發利用。

明確價值導向，引導公共數據開放利民惠企

推進公共數據開放利用需要準確把握政策導向，明確公共數據開放利用的價值導向。公共數據是公益屬性最強的數據要素，發揮好公共數據的價值，對于消弭數字鴻溝、促進共同富裕、助力實現中國式現代化具有十分重要的意義。著眼于促進全體人民共享數據發展紅利，“數據二十條”整體上確定“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，提出強化基于數據價值創造和價值實現的激勵導向，擴大數據要素市場化配置范圍和按價值貢獻參與分配渠道。在此基礎上，“數據二十條”強調了公益性，明確提出“更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用”，要求更加關注公共利益和特殊群體，探索建立公共數據資源開放收益合理分享機制，允許并鼓勵各類企業依法依規依托公共數據提供公益服務。“數據二十條”兼顧公益服務和商業開發相協調的基本導向，為各地區、各部門推動公共數據開放利用提供了政策依據。

政府對公共數據的開放利用等支配活動必須遵循人民的集體意志，公共數據的收集處理使用全過程都應體現社會福利公益目的，幫助人民獲得數據紅利，促進全體人民共享數據發展紅利。也就是說，公共數據“取之于公”，首先要“用之于公”，維護公共數據的公益屬性和公共利益，是推進公共數據開放利用的應有之義。為此，要探索建立公共數據的公益服務機制，在民生保障、就業創業、教育培訓等領域，大力發展公平普惠的公共數據服務，為社會公眾獲取數據紅利實惠、提升數據素養技能、促進創新創業提供有力支撐。開展公益性數據技能教育培訓，提高社會整體數字素養，著力消除不同區域間、人群間數字鴻溝，為公共數據助力共同富裕“增動能”。公共數據開放利用的目標是盡可能降低各類經營和社會主體獲取公共數據的門檻，使特殊群體的組織和個體也能平等獲得和利用公共數據，共享公共數據開放的紅利，營造普惠包容的公共數據開放利用生態。

統籌發展和安全，保障公共數據開放規范有序

安全是發展的前提。公共數據往往涉及較多的公共利益和公共安全，公共數據一旦泄露，往往會帶來不可估量的巨大危害。統籌數據開放、隱私保護和公共安全，是推進公共數據開放利用、激發公共數據要素價值的基本要求，規范有序對公共數據開放利用尤為重要。“十四五”規劃綱要要求，堅持放管并重，促進發展與規范管理相統一，構建數字規則體系，營造開放、健康、安全的數字生態。“數據二十條”專設數據要素安全治理章節，從明確監管紅線、完善數據全流程合規監管、壓實企業數據安全責任、建立數據登記及披露制度等方面，進一步強化數據安全保障制度。

公共數據規模體量大、公共屬性強、安全要求高，在開放和利用過程中，需要兼顧數據共享開放與風險監管。一是加強公共數據的統籌管理，明晰組織架構和體制機制，明確主管部門、職能部門、監管機構職責，加強分工合作與協調配合，形成“統籌領導+議事協調+決策咨詢+主管部門+職能部門+運營平臺”的聯動格局。二是建立健全公共數據資源安全保護體系，完善公共數據分類分級、審查審計、風險評估、監測預警、應急演練等制度，探索建立“以網管網”“以數管數”監管系統，加強公共數據活動的常態化監管。三是明確可開放公共數據的范圍，在依法合規、安全可控的基礎上，平衡好開放利用和安全保護的關系，既要盡可能開放應該開放的公共數據，也要嚴格保護好公共數據，將數據安全和個人信息保護貫穿公共數據開放和利用的全過程。四是尋求技術解決方案，綜合運用區塊鏈、隱私計算、數據安全沙箱、邊緣計算、同態加密、多方安全計算等數字技術，探索“原始數據不出域、數據可用不可見”的新型開發利用模式，構建覆蓋公共數據全生命周期的數據安全風險防控體系，化解公共數據安全和發展難題，提高數據安全綜合保障能力。