【摘要】以縣城為重要載體推進城鎮化建設是新型城鎮化的新著力點，從歷史邏輯、理論邏輯和現實邏輯來看，這是由我國城鎮化發展的階段性特征所決定的。“載體”凸顯了縣城對人口結構轉型、經濟結構轉型和生活方式轉型的承載作用，縣城在新型城鎮化中的重要性地位體現在縣城和縣域具有的穩定性和包容性兩個方面。以縣城為重要載體推進城鎮化需要著力解決如何協調縣城之間差異性大、如何保障資金供給、如何高質量推進“四化”同步等問題。基于此，縣級政府要因地制宜合理規劃縣城發展路徑，用改革和創新的手段建立健全財政金融供給機制，著力在“四化”同步上抓重點補短板。

【關鍵詞】新型城鎮化 縣城 重要載體 “四化”同步

【中圖分類號】C31 【文獻標識碼】A

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。2022年6月，國務院審批通過《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》，將黨的十九屆五中全會提出的“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”作為我國新型城鎮化的新著力點。中國城鎮化的發展已經走過了初期積累、基礎性發展的階段，逐步進入到成熟、完善、提高的新階段。隨著內外部環境的變化，走出一條自主、健康、可持續的發展道路是歷史的必然選擇，而推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是這一必然選擇中的重要組成部分。

城鎮化是現代化的必由之路，是促進區域協調、促進產業升級和擴大內需的重要抓手。城鎮化也是當今世界非常重要的經濟社會現象之一，城鎮化水平與一個國家的經濟發展程度和現代化程度息息相關。凡是已經步入高等收入水平的國家，以及成功實現了現代化的國家，都具有較高的城鎮化水平。城鎮化的水平和質量關系到我國現代化建設的進程。深入理解和把握以縣城為重要載體推進城鎮化建設所蘊含的基本邏輯、深刻內涵和主要路徑，對于我國在百年大變局背景下有效應對當前經濟發展面臨的挑戰，對于我國在建設社會主義現代化強國目標下實現城鄉融合和共同富裕都具有重大意義。

以縣城為重要載體推進城鎮化建設的歷史邏輯、理論邏輯和現實邏輯

城鎮化是鄉村與城鎮系統之間發展力量抗衡的結果。工業革命以前鄉村力量占優，工業革命以后城鎮力量逐漸占優。城鎮化過程中，鄉村與城鎮之間會發生四個維度的轉型：人口結構轉型、經濟結構轉型、地域空間轉型、生活方式轉型①。如果某一維度滯后于其他維度，就會出現發展不協調不平衡的問題。從中國城鎮化的歷程和現狀來看，這四個維度并未同步推進，主要體現在：經濟結構轉型滯后于地域空間結構轉型，人口結構轉型滯后于經濟結構轉型，生活方式結構轉型滯后人口結構轉型。這一現狀是提出以縣城為重要載體推進城鎮化建設的邏輯基礎。認識這一現狀有助于深入考察以縣城為重要載體推進城鎮化建設的歷史邏輯、理論邏輯和現實邏輯。

從歷史邏輯來看，以縣城為重要載體推進城鎮化建設的提出是我國城鎮化發展到中后期階段的歷史必然。計劃經濟時期，我國城鎮化基本處于停滯狀態，人口結構轉型嚴重滯后于經濟結構轉型。1953年至1982年，城鎮化率從13.24%提高至20.91%，三十年間僅提高了約7個百分點。同期，工業增加值占國內生產總值的比重卻由19.84%提高至40.63%，三十年間提高了近20個百分點。可以看出，那一時期我國的城鎮化遠遠滯后于工業化。改革開放開啟了我國快速的城鎮化進程。1982年至2020年，城鎮化率由20.91%提高至63.89%，近四十年提高了超過40個百分點。

改革開放40多年來，根據吸納農村勞動力的載體和模式不同，我國城鎮化可以劃分為三個階段：第一階段（1979年—1992年），城鎮化的載體是鄉鎮。隨著戶籍管理制度逐步放松，鄉鎮企業開始大量吸納農村剩余勞動力。這一時期，城鎮化率由18%提高至27.5%，整體格局依然是人口轉型滯后于經濟轉型，大型工廠依然沒有對農村勞動力放開。第二階段（1992年—2011年），城鎮化的載體以大中型城市為主。1993年國家放寬設市標準，珠三角、長三角等城市群逐步成形，流動人口大量向沿海地區聚集。2002年，黨的十六大提出“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”，城鎮化的載體逐漸擴展至沿邊、沿江和沿主要交通干線城市。這一時期，城鎮化率由27.5%提高至51.27%，城鎮化的人口結構轉型和地域空間轉型同步快速推進。第三階段（2012年至今），城鎮化的載體以大中型城市和小城鎮為主，同時強調人口結構轉型和生活方式結構轉型。2012年，黨的十八大提出“走中國特色新型城鎮化道路”，2013年12月，中央城鎮化工作會議強調：“要以人為本,推進以人為核心的城鎮化”；2014年3月，第十二屆全國人民代表大會第二次會議上明確“要推進以人為核心的新型城鎮化”。我國城鎮化進入以人為本、規模和質量并重的新階段，中小型城市戶籍管理逐步放開，農業轉移人口市民化速度明顯加快。但是到2020年戶籍人口城鎮化率（45.4%）遠低于常住人口城鎮化率（63.89%），而戶籍與子女教育、醫療保障等公共服務享受權掛鉤，造成了城鎮化過程中生活方式轉型的滯后。

2020年提出以縣城為重要載體推進城鎮化建設，是建立在對我國城鎮化歷史深刻認識的基礎之上。我國城鎮化歷史體現了城鎮化載體由點到線，由線到面的擴散過程，是城鎮化促進區域均衡發展的過程，也是提高城鎮承載能力的過程。縣域作為穩定的行政區劃，縣城作為縣域的發展集聚核心，勢必會成為城鎮化載體擴展的主要著力點。

從理論邏輯來看，以縣城為重要載體推進城鎮化建設是空間相互作用理論在城鄉融合發展和城市分布體系上的應用。根據區域經濟學的觀點，地表上的任何一個空間都不可能孤立地存在。為了生產生活運行，城鄉之間、區域之間、城市之間總是不斷地進行著商品、勞動力、資金、技術、信息等要素的相互傳輸過程，這一過程被稱之為空間相互作用。空間相互作用包括三類要素流動：第一類以物質和人的移動為特征；第二類是各種各樣的交易過程，比如貨幣流動；第三類是信息的流動和創新（新思維、新技術）的擴散②。空間相互作用過程是連續的。經濟結構轉型、人口結構轉型需要以連續的地域空間為載體。如果要實現城鎮化的高質量推進，就需要同步推進經濟結構轉型、人口結構轉型和生活方式轉型，這也是推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化”同步發展的邏輯基礎。從促進城鄉融合的角度來看，要促進城鄉協調融合發展，就需要促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加強交通、網絡等公共基礎設施建設，提高城鄉空間相互作用的互補性和可及性。從推進大中小城市和小城鎮協調發展的角度來看，就是根據大中小城市和小城鎮等空間對人口的吸引能力，合理配置生產要素。城鄉之間的分布，以及大中小城市到小城鎮的分布實質是一個連續體，中間的關鍵地帶就是縣城。如果要有效聯結中小城市和小城鎮，高質量推進城鄉融合，那么提高縣城的產業、人口、生活等承載能力就是關鍵。所以，將縣城作為城鎮化發展的重要載體是必須的。

從現實邏輯來看，以縣城為重要載體推進城鎮化建設是我國流動人口向縣城聚集、工農業在縣城互動、鄉村居民需求升級的實際需要。首先，從我國流動人口的格局來看，縣內流動已成為重要的人口流動模式。從“六普”和“七普”數據來看，2010年—2020年全國共有266個收縮城市，占全國城市的4成左右；有1507個人口收縮區縣，占比超過全國區縣的一半。可以看出，人口變遷格局呈現出向大型城市和東部沿海區縣聚集的特征。但是，有關研究表明，省外流動人口占比從2010年的41%下降到2020年的30%，縣外省內和縣內流動都呈現上升趨勢。2020年鄉村到城鎮的流動人口總規模是2.72億，其中縣內約8200萬，縣外省內約1億，跨省約8200萬③。其次，農業經濟在縣級行政單元 中占據重要地位，工農業以縣城為中心實現互動。縣級行政單元是農業現代化和農業向二三產業延伸的重要空間。縣級行政單元常用耕地面積約占全國的83%；2020年第一產業增加值為5.87萬億元，約占全國的83.6%。縣城作為縣域的主要集散中心，是農產品加工、工業品下行和農產品上行的重要樞紐。要實現城鄉融合，縣城具有不可替代的關鍵作用。最后，鄉村居民的需求升級不斷提高④，對于高質量教育、醫療和消費的需求與日俱增，縣城已經成為鄉村居民消費、就醫、就學的主要承接體。以縣城為重要載體推進城鎮化建設就是從我國基本國情出發，遵循人口遷移規律，順勢而為的現實選擇。

以縣城為重要載體推進城鎮化建設，對于高質量推進新型城鎮化建設具有重要意義

如何理解“載體”的內涵？為什么說縣城是重要的載體？回答好這兩個問題是認識以縣城為重要載體推進城鎮化建設的關鍵。

如何理解“載體”的內涵？一般意義上的載體是能夠承載其他事物的事物，既包括承載有形物質的載體，也包括承載無形物質的載體。將縣城作為推進城鎮化的載體，那么縣城需要承載居民、建筑、商品、公共基礎設施、生產要素等有形物質，也需要承載文化、生活方式、城市文明等無形物質。由此構成縣城的生產、生活和文化等多重空間。生產空間用于承載鄉村產業轉型升級和鄉村人口創業創新；生活空間主要承載鄉村人口向縣城的聚集，提供了居住、消費和其他各類生活的空間單元；文化空間重點承載來自城鎮化過程中生活方式的轉型。這些空間需要按照縣城常住人口需求來供給。作為載體，縣城的空間面積在近年來快速增長。全國縣城的建成區面積從2010年至2020年，由1.66萬平方公里增長至2.09萬平方公里，增加了25.82%。在這一前提下，縣城的載體作用突出體現在縣城承載人口結構轉型、經濟結構轉型和生活方式轉型等方面。

首先，就人口結構轉型的承載來看，縣城短期有承接能力，但是長期仍需要拓展空間。2019年縣級行政單元常住人口為6.74億人，其中，縣城的常住人口為1.58億人。也就是大約還有5.16億人口常住在縣城以外的鄉鎮和村莊等地區。預計到2040年左右，我國城鎮化率將達到80%。由此來看，未來還有2.16億人口需要進入城鎮，包括大中小城市、縣城和建制鎮。按照縣內安置三分之一的人口來測算，縣城需要承接鄉村轉移人口0.7億人。從2010年到2020年，縣城的常住人口從1.39億增長至1.58億，增長了13.67%。縣城人口增速較縣城建成區增速低了12個百分點。按照建成區面積增速和人口增速同步的情況來測算，當前縣城還有0.17萬人的承載空間。如果從長遠來看，還需要新增0.53億人的承載空間，也就是當前縣城建成區承載空間的33.54%。綜上所述，從短期來看，縣城依然具有人口轉型的承載力，需要通過提高縣城教育、醫療、就業、產業等能力來吸引鄉村人口，充實縣城空間。從未來二十年的長遠周期來看，縣城還需要新增三分一的建成區面積，以完全承載鄉村人口轉型。

其次，就經濟結構轉型的承載來看，重點是提高縣城的服務業承載能力，同時同步推進農業現代化。經濟結構轉型的一項重要特征是：隨著經濟發展，無論是就業人口還是產值，一產占比會逐步降低，二產先上升后下降，三產會逐步增加。2020年我國縣級行政單元的第一、二、三產業增加值比重分別為15.04%、40.16%、44.8%，而全國為7.65%、37.82%、54.53%。環顧日本、韓國等發達經濟體的第一產業占比更低，第三產業占比更高。依此來看，未來二十年，我國第一產業比值將進一步降低，空間大概是降低4—5個百分點，第三產業的比重將進一步提高，空間大概是20—30個百分點。將縣城作為承載經濟結構轉型的載體，就需要通過提高集聚經濟和規模經濟來實現服務業的發展，同時通過提供農業勞動生產率促進農業現代化，從而為城鎮化提供剩余勞動力和農業剩余。

最后，就生活方式轉型的承載來看，縣城是農業轉移人口市民化和推進城鄉公共服務均等化的重要載體。人們向縣城流動、生活和居住的主要原因之一就是縣城具備較高質量的教育、醫療以及其他便捷生活設施。工農兼業、城鄉雙棲、縣城讀書已經成為縣域就業、通勤和享受公共服務的普遍模式。很多農村中小學校自然消亡后，家人在村里居住、孩子在縣城上學已經非常普遍。縣城也已經成為外出務工人口安家定居的首選之地。未來，以縣城為重要載體推進城鎮化建設，就是以縣城的優質公共服務來吸引0.7億農業轉移人口，以促進城鄉融合為突破點，提高城鄉交通、通信等基礎設施一體化建設，為工農兼業、城鄉雙棲等提供基礎條件。

縣城在新型城鎮化和城鄉融合發展中具有特殊的重要地位

我國縣城數量眾多，縣城建設是利用投資和提高內需促進經濟發展的重要引擎，是城鄉融合的關鍵一環。同時，在城鎮化中后期階段，人口從鄉村向城鎮遷移的內在動力減弱，縣城的穩定性和包容性有助于進一步推動鄉村人口向縣城遷移。

一方面，從歷史行政體制變遷上看，縣級行政單元是我國最為穩定，且職權較為完整的一個行政層級。從秦朝設置“縣”以來，一直延續至今。縣級政府直接負責居民管理事務，具有事權、財權、人事任命權等完整的行政職權。縣域的形成與地形地貌和文化形態息息相關。高原地區往往以河流和走廊為通道鏈接形成縣域地理系統，平原地區往往以縣城為中心、以單日步行距離為半徑形成縣域。這種區位特征和地形特征在城鄉公共基礎設施一體化建設中起到了重要作用，塑造了具有同質性的縣域內部文化系統。可以看出，無論是地形地貌因素，還是行政管理層次，或者是地域文化體系，在縣域內部都具有相對穩定性。

另一方面，相較于大中型城市，縣城具有更強的包容性，包括就業、產業、語言等方面。其一，從就業來看，私營、個體從業、非正規就業等多種就業形式在縣城較為繁榮，多種就業渠道對保障農民就業、提高生活水平具有重要的支撐作用。其二，從產業來看，縣域內特色產業一般較為統一，容易形成集聚效應和規模效應，務工人員可以在不同職位之間實現快速流動，減少了重新擇業的摩擦成本。其三，從語言來看，我國是一個多方言的國家，不同方言之間的交流障礙比較大，方言多樣化會降低個體創業活動的概率。相較于遠距離的人口流動來說，縣域內人口流動，受到方言影響的障礙較小。尤其是部分少數民族地區，方言是限制農村居民外出務工的一個關鍵因素。因此，促進縣城發展，能夠有效解決農村居民擇業的語言障礙問題。

以縣城為重要載體推進城鎮化建設的主要困境

以縣城為重要載體推進城鎮化建設的主要困境體現在三個方面：一是縣城之間的差異性較大，不容易協調；二是縣城建設要素需求量大，需要采取創新手段來保障；三是推進城鎮化建設的同時，需要同步推進農業現代化、信息化和新型工業化，否則就會造成發展不平衡的新問題。

縣城差異性大，如何協調？我國縣城和縣域的地理條件、經濟潛力、人口規模等方面的差異性較大。在地理條件方面，胡煥庸線以東的縣人口密度高，以平原和丘陵地貌為主，產業相對集聚；而胡煥庸線以西的縣以高原和山地為主，人口密度低，產業也相對分散落后。鄉村在全國地理空間上的異質性分布也決定了以縣城為重要載體推進城鎮化建設需要與區域發展戰略和鄉村振興戰略相互融合⑤。在經濟潛力方面，GDP規模呈現東高西低，空間差異明顯，但是西部縣域經濟增長相對迅速，尤其是西南地區和新疆地區。在人口規模方面。2020年戶籍人口在5萬人以下的縣有86個，主要分布在西藏、青海、甘肅、四川等省份；人口百萬以上的縣有186個，主要分布在安徽、廣東、山東、江蘇、河南等省份。因此，有些縣城適合建設規模較大的城鎮或大城市，有些縣城則難以成為規模較大的城鎮。縣城建設既不能泛化，也不能因建設規模限制承載人口遷移的能力。如何選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展是一個主要的難題。

資金需求量大，如何保障？縣城投資與城市差距很大，導致縣城基礎設施歷史欠賬較多。多年來，縣城人均市政公用設施固定資產投資僅為城市城區的二分之一左右。現階段，縣城在供水普及、燃氣普及、污水處理等方面與城市的差距不大，但是縣城設施更新進展緩慢，縣城老舊城區供熱和供排水管網老化、“城中村”和城鄉結合部公用設施配套弱、臟亂差等現象較為普遍。老舊城區改造進展慢的主要原因是縣級財力薄弱、拆遷難度大。那么，在不擴大縣城建成區面積的前提下進行縣城更新，就需要大量的財政支持。如何擴大縣城建設資金供給來源是以縣城為重要載體推進城鎮化建設的主要難題。

“四化”同步，如何協調推進？2013年習近平總書記在中央城鎮化工作會議上的講話中指出：“我國城鎮化發展已經站在新的起點上，必須從促進中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的高度，從戰略和全局上作出部署。”西方發達國家的工業化、城鎮化、農業現代化、信息化是按照順序發展的，但我國后來居上，這“四化”是疊加發展的。新型工業化是城鎮化的動力，沒有工業化就沒有城鎮化；農業現代化是城鎮化的基礎，城鎮化的兩個前提是剩余糧食生產能力和剩余農業勞動力；信息化創造了城鎮化的新動能，通過信息化與工業化相互融合，促進了產業升級和產業轉型。當前來看，農業現代化是一個短板，農業生產的規模效應和科技支撐作用還沒有充分發揮。如何在城鎮化和農業現代化上合理配置土地、人力、資金等生產要素，如何在縣城引入可持續的服務業和新型產業，是每一個縣級政府在城鎮化建設過程中必須深思，也必須按照當地工農業發展階段進行決策的重要問題和難題。

以縣城為重要載體推進城鎮化建設的路徑建議

因地制宜，合理規劃縣城發展路徑。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》從產業發展的動力因素和限制因素出發，根據縣城的人口集聚和產業集聚的可能性將我國的縣城劃分為五類：大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能區縣城、人口流失縣城。縣級政府制定自己的城鎮化規劃時，還應再深入細致地對本縣城進行更加明確的定位。規劃編制過程中要多聽取專家群眾意見。規劃編制完成后要將規劃上升到法規或制度的層面，提高規劃的約束力、持久性、協調性和體系性。規劃執行過程中，要嚴格按照規劃來建設，避免行政力量對規劃執行進行干預。

加大改革力度，保障建設資金供給。改革是以縣城為重要載體推進城鎮化建設的強大動力。在進一步完善縣城落戶制度、土地征收制度的同時，要加大力度推進財稅金融改革。財稅金融改革要抓住縣城的載體作用，將縣城人口集聚和產業集聚作為財政金融改革的出發點。在財政資金引領方面，適當減少政府承擔的投資項目，在公共服務供給和公共基礎設施建設領域積極探索購買公共服務、PPP 模式、特許經營等投融資創新工具。在金融支持方面，要調整和優化金融機構信貸結構，創新投融資擔保方式，擴大縣城建設專項額度，加大對縣城居民創業需求和實體經濟發展的資金投放力度。

抓重點補短板，高質量推進“四化”同步。“四化”同步是以縣城為重要載體推進城鎮化建設的基礎和方向。縣城建設要兼顧新型工業化、信息化和農業現代化的長遠發展需求。因此，一要提高縣城建設對農業現代化的支撐作用，縣城要開辟專門空間用于提供農業技術服務、農業投入貿易、農產品儲藏銷售。二要提高縣城建設與信息化的融合程度，加強信息基礎設施建設，著力培育新興產業和現代服務業，推動傳統產業數字化智能化。三要提高城鎮化對工業化的承載和吸引能力，尤其是欠發達地區縣城要提高對來自發達地區第二產業轉移的承載能力，著力增加就業崗位和稅收。

（作者為北京師范大學教授、博導,北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心主任；北京師范大學經濟與資源管理研究院博士研究生李順強對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社會科學重大項目“偉大的脫貧攻堅精神研究”（項目編號：22ZDA091）階段性成果】

【注釋】

①許學強、周一星、寧越敏：《城市地理學》，北京：高等教育出版社，2009年。

②柳坤、申玉銘：《國內外區域空間相互作用研究進展》，《世界地理研究》，2014年第23期。

③陳明星：《人口流動空間模式與縣域新型城鎮化的認識》，規劃問道微信公眾平臺，2022-06-08，https://weixin.caupdcloud.com/?p=792839.

④張琦、李順強：《內生動力、需求變遷與需求異質性：脫貧攻堅同鄉村振興銜接中的差異化激勵機制》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》，2021年第45期。

⑤萬君、李順強、張琦：《中國鄉村振興的測度、格局與邏輯》，《貴州社會科學》，2022年第3期。

責編/谷漩 美編/楊玲玲

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