【摘要】在網(wǎng)絡輿情處置時存在著“解惑”和“解恨”兩大原則，即網(wǎng)民既想知道這個事件的真相是什么，又希望相關涉事人受到應有的懲罰。當前，基層政府應對網(wǎng)絡輿情面臨著新形勢下媒介技術和行政環(huán)境變化帶來的新挑戰(zhàn)。基層政府在推動落實網(wǎng)絡輿情相關的問責工作中，實事求是推進問題和矛盾的實質(zhì)性解決是關鍵，制定具體實施方案和標準是準則，制定質(zhì)量評估與考核體系是成效保證，高度重視輿論監(jiān)督的必要性是外部保障，關注問責以后的網(wǎng)民反應是必要反饋。不僅要聚焦問責的過程及個體，更應該注重事件善后、干群關系修復、網(wǎng)絡輿情治理意識以及對相關問題的反思，做到及時回應、科學處置和認真問責相結合。
【關鍵詞】網(wǎng)絡輿情 行政問責 網(wǎng)絡問政 群體性事件 網(wǎng)絡政治安全 【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】A
當前，網(wǎng)絡輿情愈發(fā)被重視，在很多重大網(wǎng)絡輿情事件發(fā)生后，一些基層政府一般都會對相關涉事的黨員干部和公職人員進行追責問責，從警告處分至開除黨籍和政務撤職不等，涉嫌違紀違法的還將接受法律制裁。網(wǎng)絡輿情相關的問責至少包含以下三個方面：一是圍繞著網(wǎng)絡輿情涉及的事件產(chǎn)生的瀆職失職行為進行問責，這也是通常意義上的含義，體現(xiàn)的是以事件為中心的全方位問責；二是對應對和處置網(wǎng)絡輿情不力的相關人員進行問責，這是狹義上理解的含義，體現(xiàn)的是網(wǎng)絡輿情范圍內(nèi)的專項問責；三是網(wǎng)民通過網(wǎng)絡輿情的形式在網(wǎng)絡上對相關人員進行“問責”，體現(xiàn)的是網(wǎng)民的自發(fā)行為，其“問責”不具備法律意義。前兩種含義是政府內(nèi)部以自上而下的方式進行，后者則是政府迫于外部壓力自下而上進行。這就決定了網(wǎng)絡輿情相關的問責其復雜性在于，政府問責既要遵循行政邏輯，又不可避免地受到輿論邏輯的影響。
針對網(wǎng)絡輿情的問責不及時不到位可能引發(fā)風險
在網(wǎng)絡輿情處置時存在著“解惑”和“解恨”兩大原則，即網(wǎng)民既想知道這個事件的真相是什么，又希望相關涉事人受到應有的懲罰。網(wǎng)民認為，之所以會形成負面網(wǎng)絡輿情、造成負面影響，要么存在引發(fā)網(wǎng)絡輿情的導火索事件，要么在網(wǎng)絡輿情應對和處置中存在行為失當，又或兼而有之，無論如何都需要有人對此負責。
從基層政府層面看，如果針對網(wǎng)絡輿情的問責不及時不到位，可能引發(fā)一定的風險。一是容易引發(fā)次生輿情。成本較小的危機管理方法是將危機消滅在萌芽狀態(tài)。①在實踐中，如果果斷處置引發(fā)網(wǎng)絡輿情的事件，及時處理相關責任人，可以較快平復網(wǎng)絡輿情，將負面影響控制在較小范圍。然而，一些涉事主體非但不能在網(wǎng)絡輿情的萌芽和初發(fā)階段采取合理行動，反而因為不作為、亂作為的言行引發(fā)次生輿情與風險，導致網(wǎng)絡輿情風險的升級惡化，不利于事件主要矛盾的解決。
二是容易引發(fā)集群行為。集群行為多以群體性聚集、大范圍流言傳播、區(qū)域性騷動等形態(tài)出現(xiàn)，常伴隨憤怒、恐慌等情緒。如果網(wǎng)民關于事件真相和責任處理的訴求沒有得到滿足，容易引發(fā)負面的猜測和對于政府公信力的質(zhì)疑，激起網(wǎng)民的質(zhì)疑和聲討等集群行為。部分極端群體容易走向極化，引發(fā)失控的群體性事件，影響社會和諧穩(wěn)定。
三是容易加劇干群對立。一些網(wǎng)絡輿情中的問責對象涉及公職人員和領導干部，如果怠于問責或者問責不當，容易被公眾認為是“官官相護”，激發(fā)“仇官”心理。部分網(wǎng)民在社交媒體上常以“韭菜”“刁民”自居，這種情況容易激發(fā)政府與民眾之間的矛盾，釀成對立的風險。特別是一些涉及基層政府的網(wǎng)絡輿情，若所涉及的基層政府躲避、推責、糊弄或欺瞞，問責不及時不妥當，則可能導致網(wǎng)民負面情緒加劇，問題矛盾升級，輕則損害基層政府的聲譽和形象，重則可能導致陷入“塔西佗陷阱”。
四是容易助長官僚習氣。網(wǎng)絡輿情發(fā)酵下，若問責不到位，極易逆向助長官僚習氣，造成“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。如果對涉事責任主體問責力度不夠、處理不當，帶有明顯包庇袒護之意，則會助長其“僥幸”“懈怠”心理，導致責任主體不愿擔當、不想作為，乃至助長網(wǎng)絡輿情“一打了之”的風氣，引起同類事件的頻繁發(fā)生。
五是潛藏政治安全風險。當前我國意識形態(tài)領域面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)，歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實局勢一直提醒我們，西方反華勢力的“顏色革命”從未停止。妥善處理網(wǎng)絡輿情事件中涉及黨和政府的問題，才能不給反華勢力煽動對立分裂提供可乘之機，保障黨和政府的民心根基，維護國家長治久安。
從網(wǎng)民層面看，問責是網(wǎng)民自下而上的公權力監(jiān)督方式，在網(wǎng)絡輿情發(fā)展過程中，網(wǎng)民希望通過形成輿論壓力進而倒逼政府作出回應。②作為一種特殊的民意匯聚和表達方式，網(wǎng)絡輿情也是基層政府了解民心民情和加強自身能力建設的有益補充。然而，網(wǎng)民通過網(wǎng)絡輿情推動問責本質(zhì)上屬于非制度化的民主監(jiān)督，網(wǎng)民很有可能基于片面、虛假乃至錯誤信息，做出非理性的問責言行或“偽利益訴求”，甚至被別有用心之人利用，假以問責之名對政府進行攻擊。
新形勢下網(wǎng)絡輿情的新特征與應對難點
隨著新形勢下媒介技術、政治和行政環(huán)境的變化，網(wǎng)絡輿情治理進入了新的發(fā)展階段，需要準確把握面臨的新形勢新挑戰(zhàn)。其一，以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、云平臺等為代表的新一代信息技術構建了智能傳播環(huán)境，不僅改變了網(wǎng)絡輿情的傳播機理和網(wǎng)民的參與方式，也將改變政府的網(wǎng)絡輿情治理邏輯；其二，全過程人民民主作為中國特色社會主義民主政治的鮮明特點，核心要義之一是“公民參與的全過程性”，更為積極的網(wǎng)絡政治參與集成更廣泛的民意，形成更深厚的網(wǎng)絡輿情“積雨云”，一方面有利于政府踐行網(wǎng)上群眾路線，另一方面也為網(wǎng)絡輿情治理帶來新的挑戰(zhàn)；其三，網(wǎng)絡輿情治理的目的是更好地服務人民而不是管制人民，但是部分領導干部的意識和能力與建設智慧政府的要求還存在較大差距。
新形勢下網(wǎng)絡輿情呈現(xiàn)出五個新特征，進一步加大了應對的難度。一是網(wǎng)絡輿情的“全民化”：智能傳播是一場信息技術變革，其本質(zhì)是技術平權，全民進行網(wǎng)絡“參政議政”和全民通過網(wǎng)絡輿情參與問責或將成為常態(tài)；二是網(wǎng)絡輿情的“全事件化”：一方面，線上線下界限模糊，所有生產(chǎn)生活的要素和事件都可能被“搬運”到網(wǎng)上展開討論，進而形成網(wǎng)絡輿情；另一方面，“強”“弱”議題界限模糊，討論度較低、關注度較小的“弱”議題經(jīng)由網(wǎng)絡助推，都有可能掀起網(wǎng)絡輿情“颶風”，形成“鬧大效應”；三是網(wǎng)絡輿情“全過程化”：網(wǎng)民的注意力不再簡單遵循“集結—共識—抗爭—式微”的演變規(guī)律，而是表現(xiàn)為系列化呈現(xiàn)、持續(xù)性關注的特征，且時間軸上的同類過往事件，也會被卷入新的網(wǎng)絡輿情中被“舊事重提”，網(wǎng)民從“碎片”關注轉向“全程”在場，更加重視事件處理結果；四是網(wǎng)絡輿情的“跨平臺化”：既體現(xiàn)為官民平臺的“跨平臺”，又表現(xiàn)出圖文、視頻多模態(tài)間的“跨平臺”；同時，數(shù)據(jù)與資源的高度共享使得輿情在多模態(tài)平臺間流動，網(wǎng)絡輿情呈現(xiàn)出“矩陣化”傳播的態(tài)勢；五是網(wǎng)絡輿情的“圈層化”：網(wǎng)民用戶畫像和算法精準推送的匹配，更容易加固網(wǎng)民對網(wǎng)絡輿情事件的既定看法和思維模式，促使網(wǎng)絡輿情討論呈現(xiàn)意見的圈層化特征，同時，具有相似利益、思維和看法的網(wǎng)民更容易結成排外性較高的網(wǎng)絡社群，導致輿情事件中的網(wǎng)民群體站隊、分裂甚至極化的風險概率更高。
然而，與新形勢新特征不相適應的是一些基層政府依然遵循傳統(tǒng)的網(wǎng)絡輿情治理意識和較為保守的處理方式。在傳統(tǒng)媒體時代向智能傳播時代轉型過程中，某些基層政府部門存在觀念轉換、應對能力不足的問題。③例如，部分政務新媒體平臺形同虛設，對網(wǎng)民反映的意見視而不見或者進行“無效回應”，還有的以粗暴的方式進行回應，淤塞制度化政治參與路徑，無形中激化了社會矛盾。同時，面對網(wǎng)絡輿情，部分領導干部的第一意識不是反思，而是想著刪帖和管控；不是積極回應和應對，而是“等”“靠”“要”，單純寄希望于宣傳、網(wǎng)信部門的介入。少數(shù)領導干部依然存在官僚作風，為了維護自身利益而無視甚至隱瞞網(wǎng)絡輿情事件，對突發(fā)公共事件遲報、謊報、瞞報。此外，一些地方政府和部門沒有制定網(wǎng)絡輿情應對預案，當網(wǎng)絡輿情事件發(fā)生時，從上到下不知所措、一團亂麻；還有一些地方政府和部門雖然制定過應急預案，但僅停留在口頭上、紙面上，結果導致說起來是一套、做起來是另一套，網(wǎng)站上公布的是一套、實際執(zhí)行的是另一套，起不到有效指導應急處置的作用。
基層政府如何科學處置網(wǎng)絡輿情
實事求是推進問題和矛盾的實質(zhì)性解決是關鍵。網(wǎng)絡輿情一旦大范圍爆發(fā)，事件的原因、過程和細節(jié)都會成為焦點，事件的利益相關者和旁觀者都可能自發(fā)參與線索的提供和證據(jù)的搜集工作，利用碎片化的信息形成集體的“拼圖”。實踐證明，公眾對網(wǎng)絡輿情事件的關注度越高，對問責的要求也會越高。基層政府如若不及時公布問責結果，很容易處于被動地位，不僅有損基層政府形象和公信力，也無助于網(wǎng)絡輿情的平復和事件的有效解決。在此種情況下，基層政府若在“官本位”思想驅動下為“面子”或者“利益”隱瞞真相，不僅讓基層政府在“塔西佗陷阱”中越陷越深，還會讓“別有用心”的謠言有機可乘。基層政府不能企圖蒙混過關，而是要堅持真實、客觀、公正的原則，對網(wǎng)絡輿情事件進行全面細致的調(diào)查，獲得足夠的證據(jù)支持，力求實現(xiàn)“多方求證、嚴謹調(diào)查、直擊問題”，梳理和挖掘事件背后的根本性矛盾，推動問題的實質(zhì)性解決。
制定具體實施方案和標準是準則。目前來看，基層政府在相關問責事由、領導責任認定及問責處理方式等方面，仍然缺少明確合理的制度設計和問責統(tǒng)一標準，問責程序具有隨意性。④2018年，國務院辦公廳印發(fā)《2018年政務公開工作要點》，提出“開展政務輿情應對工作效果評估，建立問責制度，對重大政務輿情處置不得力、回應不妥當、報告不及時的涉事責任單位及相關責任人員，要予以通報批評或約談整改”；之后各地方政府和部門也都針對本地本部門實際情況制定了相應的實施細則。雖然已經(jīng)提出要實施問責制度，但在實施過程中仍存在諸多問題。一是針對網(wǎng)絡輿情的問責缺乏更為細化的依據(jù)，“不得力”等一些定性的詞匯難以量化，客觀上加大了問責的難度，單靠執(zhí)行者的職業(yè)素養(yǎng)進行自由裁量將難免存在主觀偏差，也會讓人感到無所適從；二是針對網(wǎng)絡輿情的問責是事后行為，如果將問責的板子高高舉起、輕輕放下，既達不到糾錯的效果，也難以起到應有的警示作用。因此，要建立健全與網(wǎng)絡輿情相關的配套行政問責體系，制定統(tǒng)一的評價體系，規(guī)范問責程序，理清權責關系，讓每一次問責都有法可依、有據(jù)可查，絕不輕縱、敷衍、姑息任何一個責任人，也絕不誤傷、栽贓、陷害任何一個無辜者。
制定質(zhì)量評估與考核體系是成效保證。問責制度雖然偏向在事后追責涉事人員，但事發(fā)之前也能起到預防和引導作用。一方面，要加強網(wǎng)絡輿情處置的考核問責機制，強化網(wǎng)絡輿情回應處置和問責工作的責任追究，對網(wǎng)絡輿情回應處置和問責不及時、不妥當?shù)模肪肯嚓P單位和人員責任；另一方面，也要不斷完善問責效果評估機制，構建一套科學、合理的量化評估指標體系，輔以第三方評估和民意測驗等，加強對網(wǎng)絡輿情的問責質(zhì)量的效果評估，并據(jù)此不斷調(diào)整優(yōu)化網(wǎng)絡輿情處置的方式方法。
高度重視輿論監(jiān)督的必要性是外部保障。從媒體層面看，輿論監(jiān)督是推進網(wǎng)絡輿情相關問責工作的抓手。習近平總書記指出：“新聞媒體要直面工作中存在的問題，直面社會丑惡現(xiàn)象，激濁揚清、針砭時弊，同時發(fā)表批評性報道要事實準確、分析客觀。”準確客觀的輿論監(jiān)督報道既可以幫助政府認識工作中的問題和不足，助推政府“刮骨療傷”，也有助于引導網(wǎng)民理性行為，防范輿論“眾聲喧囂”。從網(wǎng)民層面看，網(wǎng)絡輿情是民意的“晴雨表”和社會的“解壓閥”。人們對網(wǎng)絡輿情的認識已經(jīng)從早期片面地視其為洪水猛獸，發(fā)展為現(xiàn)在視其為促進政府信息公開、開啟公共政策之窗的監(jiān)督力量。政府與其被動應對網(wǎng)絡輿情帶來的問責壓力，不如主動將針對網(wǎng)絡輿情的問責納入自上而下的問責機制中，形成對政府官員和公權力的有效約束和外部監(jiān)督。
關注問責以后的網(wǎng)民反應是必要反饋。對于問責的回應文本要進行慎重評估，推演公之于眾以后可能的各類反應，有針對性地提前制定應對預案，避免衍生次生網(wǎng)絡輿情。問責結果公布以后，要密切關注網(wǎng)民反應，及時疏導公眾情緒，減少情緒感染下的非理性盲從行為，抑制負面情緒的更大規(guī)模擴散。對據(jù)此產(chǎn)生的網(wǎng)絡輿情及時匯集和研判，依據(jù)具體情形實施相應預案，合理配置政府注意力投入。必要的時候，應考慮進一步的問責措施，以免因為問責不到位而衍生新一輪網(wǎng)絡輿情。
提升網(wǎng)絡輿情治理意識
認真落實網(wǎng)絡輿情相關的問責工作，對貫徹落實從嚴治黨治吏和全過程人民民主具有重大意義，應當納入黨對網(wǎng)絡意識形態(tài)工作集中統(tǒng)一領導的重要內(nèi)容，貫徹落實到網(wǎng)絡意識形態(tài)工作中。同時也要認識到，問責只是手段，不是最終目的；針對網(wǎng)絡輿情的問責也不能只停留在處分當事人的層面，更應該注重事件善后、干群關系修復、網(wǎng)絡輿情治理意識提升等。
一是樹立正確的政績觀，明確“一壓再壓”或“一免了之”并不是政績，積極穩(wěn)妥處置網(wǎng)絡輿情才是政績。盡管二者都能平復網(wǎng)絡輿情，但處理方式的性質(zhì)不同，效果和影響也會有天壤之別。如果領導干部在遇到網(wǎng)絡輿情總是抱有“鴕鳥心態(tài)”，要么一味“封、堵、刪、壓”，不肯說、不敢說、不盡快說、不說真話和自說自話，要么為了減輕輿論壓力、轉移公眾注意力，在調(diào)查清楚事實真相之前，只是簡單粗暴地對涉事官員采取“停職”“免職”處理，不僅無法推動問題的解決和矛盾化解，反而容易在猜測、質(zhì)疑和謠言中“失語”，助推網(wǎng)民負面情緒堆積并導致政府信任危機。在網(wǎng)絡輿情發(fā)酵前，政府及時發(fā)布權威信息，主動回應群眾關切，推動問題實際解決，贏得群眾理解和支持，才是危機處理的政績。
二是強化網(wǎng)絡輿情處置的屬地意識，壓實主體責任。地方政府仍然是互聯(lián)網(wǎng)治理和意識形態(tài)安全的“第一道關”，各地政府及相關部門要進一步明確和壓實輿情回應主體責任，按照“屬地管理、分級負責、誰主管誰負責”的原則，將涉事責任部門作為輿情回應的第一責任主體，做好網(wǎng)絡輿情的回應工作，避免地方網(wǎng)絡輿情向全國多點擴散，演變?yōu)楦鼑乐氐纳鐣C。
三是帶著對人民群眾的感情走好網(wǎng)上群眾路線，不要變形走樣。習近平總書記指出，“各級黨政機關和領導干部要學會通過網(wǎng)絡走群眾路線”。網(wǎng)絡群眾路線是對黨優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承發(fā)展，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想。各地政府和相關部門應對網(wǎng)民意見和情緒多些包容和耐心，及時吸納好的意見建議、及時宣介有關情況、及時澄清模糊認識、及時糾正錯誤看法、及時化解網(wǎng)民情緒，通過正面引導、真心服務，做到以理服人、以情動人。
四是推進行政決策網(wǎng)絡輿情風險評估機制建設。最好的網(wǎng)絡輿情治理工作是不需要去進行問責，而是防患于未然。⑤在行政決策中納入網(wǎng)絡輿情風險評估，就是在行政決策實施前，圍繞決策事項可行性、民意認可度、媒體關注度等方面，查找隱藏的網(wǎng)絡輿情風險點，預判決策可能引發(fā)的網(wǎng)絡輿情風險，以此調(diào)整決策并采取風險防范與處置措施，把問題和矛盾控制在萌芽狀態(tài)內(nèi)、化解在決策實施前。
（作者為重慶大學新聞學院教授、博導，智能媒體與計算傳播研究中心主任）
【注：本文系國家社會科學基金一般項目“新媒體事件對地方政府注意力分配的影響機制研究”（項目編號：18BZZ078）的階段性成果】
【注釋】
①張小明：《公共危機預警機制設計與指標體系構建》，《中國行政管理》，2006年第7期。
②曾潤喜、周曉文：《“微抗爭”：互聯(lián)網(wǎng)技術賦權與政治機會結構的限制——基于微博上訪的實證研究》，《新聞界》，2021年第11期。
③曾潤喜、黃若怡：《地方政府對網(wǎng)絡問政的信息注意力分配的層級差異研究》，《情報雜志》，2021年第8期。
④丁利、雷宇晶：《突發(fā)公共事件的網(wǎng)絡輿情演變及行政問責制實證研究——基于128個相關樣本數(shù)據(jù)的分析》，《現(xiàn)代情報》，2016年第2期。
⑤曾潤喜：《網(wǎng)絡輿情治理的關鍵是“治未病”》，《中國傳媒科技》，2018年第12期。
責編/李丹妮 美編/王夢雅
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
