2022年《政府工作報告》提出，探索新的發展模式，堅持租購并舉，加快發展長租房市場，推進保障性住房建設，支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求，因城施策促進房地產業良性循環和健康發展。實現“讓全體人民住有所居”，重點是解決大城市住房突出問題，這關系到民生福祉、經濟和社會穩定、城市高質量和創新發展。本期特邀請相關專家圍繞解決大城市住房突出問題，進行深入研討。
主持人
經濟日報社理論部主任、研究員徐向梅
重點關注大城市住房問題
主持人：我國城市住房基本現狀如何？為什么要重點關注大城市住房問題？
劉洪玉（清華大學建設管理系教授、房地產研究所所長）：2020年中央經濟工作會議首次提出，解決好大城市住房突出問題。2021年《政府工作報告》將“解決好大城市住房突出問題”列入重點工作，提出通過增加土地供應、增加保障性租賃住房和共有產權住房供給、規范發展住房租賃市場，幫助新市民、青年人等有效緩解住房困難。為什么是大城市住房問題？大城市住房問題有哪些特點？哪些問題屬于突出問題？
回答上述問題，首先回顧一下我國城鎮住房的基本現狀。據國家統計局數據，2019年我國城鎮和農村居民人均住房建筑面積分別為39.8平方米和48.9平方米。如果考慮2020年和2021年城鎮人口增加、新建住宅和拆除住宅導致的住宅面積凈增加等因素影響，2021年末我國城鎮居民人均住房建筑面積約為42平方米。
另據全國人口普查提供的住房（使用中的住宅）信息，2020年城市和建制鎮家庭戶人均住房建筑面積分別為36.52平方米和42.29平方米，人均住房建筑面積超過50平方米的家庭戶占比分別為29.5%和39.1%，自有自住的比例分別為69.2%和82.7%，人均住房間數城市稍低于1、建制鎮稍高于1。此外，城市和建制鎮安裝有電梯的住房占比分別為36.7%和17.4%，1990年以前竣工的住宅占11.5%，2000年及以后竣工的住宅占68.8%。
從上述數據可以基本判斷，我國城鎮住房短缺問題已經解決，居民住房條件總體得到顯著改善，與經濟發達國家和地區相比，我國城鎮人均住房面積數量達到中等偏上水平。
多維度住房現狀評價發現，大城市住房問題仍然比較突出。評價住房狀況，不僅要看住房數量，還要看住房質量，包括住房物理狀況和居住環境質量、住房周邊配套設施和公共服務的可及性等。應該說，我國住房質量提升非常快速，近幾個五年計劃陸續實施保障性安居工程、棚戶區改造和老舊小區改造，極大提升了住房質量。
住房領域的差距主要表現在哪兒？黨的十九大報告提出“房住不炒”的住房發展定位和“住有所居”的住房發展目標，“讓全體人民住有所居”。住有所居，通俗理解是住者要有一個特定的居所，主要有三方面內涵：一是人人有房住，無論是自有自住還是租住；二是住房量適當，不存在過度擁擠問題，符合安全健康標準，社區和公共服務可及；三是經濟可負擔，家庭住房支出占可支配收入的比重合理，不過度擠占其他基本生活消費。此外，隨著住房功能和政策多維度擴展，住有所居逐漸融入公平、包容等含義。
對照住有所居目標，我國城鎮住房在公平性、包容性、可負擔性和可持續性等方面，還存在著不少問題。從公平性和包容性角度看，住房供應沒有很好照顧到租住家庭需要，住房保障體系沒有很好覆蓋非戶籍常住人口，自住和租住家庭不能享受相同教育醫療等一般公共服務，等等。從可負擔性角度看，城市住房的房價收入比普遍偏高，一線城市和部分熱點二線城市房價收入比超過10倍，部分居民家庭住房支出占可支配收入比重超過50%，尤其是大城市租住居民中的新市民和青年人。同時，普遍存在城市規模越大，居民人均住房面積水平越低，不同群體間住房質量和住房負擔差異越大等現象。所以，新市民和青年人住房困難是現階段的突出問題，這個問題主要發生在大城市，因此解決大城市住房突出問題是我國現階段住房政策的重點。
解決大城市住房突出問題的核心是提升大城市住房的公平性、包容性、可負擔性和可持續性。對于大城市住房突出問題，專家學者和各界人士已有相關闡釋，包括住房價格過高、供應結構不合理、市場秩序不規范、租賃關系不穩定、新市民青年人住房困難問題比較突出、住房占有不均衡，等等。應該說，這些都是客觀存在的現實問題。從本質上看，如果在政策和制度設計過程中沒有很好地融入公平、包容、可負擔和可持續等理念，就很難有效解決上述問題。比如，在土地資源緊張的特大城市，根據什么原則來確定土地用途和土地使用條件；如何看待土地和建筑空間更新過程中關于使用用途的調整對住房供應數量（套數）、結構（產權）、價格和空間分布等產生的巨大影響。建議在與住房相關的土地、金融、財稅、配置、市場規制等政策設計中，越來越多地融入公平、包容、可負擔和可持續等理念，早日實現“讓全體人民住有所居”，為國家富強、經濟繁榮、人民幸福、社會穩定提供堅實基礎。
加大力度建設保障性住房
主持人：大城市推進保障性住房建設取得了怎樣的成效？還存在哪些矛盾和問題？
虞曉芬（浙江工業大學中國住房和房地產研究院院長）：黨中央、國務院高度重視保障性住房建設，從頂層制度設計、要素保障等多方面支持加大保障性住房供給，近年來取得明顯成效。
明確住房保障體系頂層設計。2021年7月國務院辦公廳發布《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，明確構建以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，厘清了公租房、保障性租賃住房、共有產權住房的定位，解決了各地保障性住房名目多、政策“碎片化”問題，為促進各地規范開展住房保障工作提供了清晰指引。
基本解決本地戶籍居民住房困難。在政策支持下，各地通過公租房、棚戶區改造、老舊小區改造等途徑解決本地戶籍城鎮居民住房困難。截至2020年年末，上海累計供應公租房15萬套，受益72萬戶，“十三五”期間征收安置住房供應超過30萬套，解決了一大批本地戶籍居民住房困難。
解決新市民、青年人住房問題取得新進展。各地高度重視，均出臺了加快發展保障性租賃住房實施意見，北京市計劃在“十四五”期間建設籌措保障性租賃住房40萬套（間），上海市47萬套（間），廣東省129萬套（間），其中廣州60萬套（間），深圳40萬套（間）；浙江省120萬套（間），其中杭州33萬套（間），寧波21.3萬套（間），力度非常大。各地通過出讓新增租賃用地、鼓勵盤活存量土地和房屋、簡化審批流程、降低稅費負擔、執行民用水電氣價格、給予資金補助和融資支持等舉措，動員社會力量有地出地、有錢出錢，已有一批保障性租賃住房投入使用。
推進共有產權住房建設滿足夾心群體擁有一套自有住房的需求。共有產權住房是介于商品住房和租賃性保障房之間的產權型保障房，先由政府和居民共有產權，待居民購房能力提高后，增購政府產權直至完全擁有，適合有一定經濟能力但又暫時買不起商品住房的夾心群體。根據2021年年底各大城市統計，北京、上海、福州、廣州等15個城市已有共有產權住房上市供應，截至“十三五”末上海共有產權保障住房累計簽約12.8萬戶。杭州、寧波等3個城市已出臺政策文件，處于項目落地階段。杭州市、廣州市“十四五”期間規劃供應各3萬套，北京市規劃供應10萬套，有效滿足夾心群體擁有一套自有住房的需求。此外，各地通過棚戶安置房、老舊小區改造，拆除或改造了一大批建筑密度大、使用年限久、房屋質量差、使用功能不完善、配套設施不健全、簡易結構的房屋，北京2021年老舊小區綜合整治3199棟，改造建筑面積約1800萬平方米。
在充分肯定住房保障事業取得巨大成就的同時，也要清醒看到，住房領域不充分不平衡矛盾仍然突出：部分居民居住過于擁擠，仍有一定數量的家庭人均住房建筑面積在8平方米以下；住房基本設施設備不全、配套不完善，少數還存在安全隱患；大城市住房消費壓力過大，相比國際公認家庭開支用于住房消費不超過30%的標準，普通收入居民用于住房的開支較高，對其他消費造成擠出效應；推進住房保障工作中存在不平衡現象，一些城市在保障性住房項目選址落地、建設中存在政策阻點。
新發展階段，加快保障性住房建設、改善困難家庭居住條件、降低住房消費壓力，有其特殊作用。各地應以加快保障性租賃住房建設為重點，完善住房保障體系，加大在用地、資金和金融財稅等方面政策支持力度，加大保障性住房建設，構建與居民消費能力基本適應的住房供給格局。
優化結構穩定商品房市場
主持人：構建多層次住房供應體系，大城市商品房市場如何建立長效機制，推進平穩健康發展？
鄧郁松（國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長）：以一線城市為代表的大城市經濟發達，人口流入多，但由于城市開發建設早，土地資源不足的矛盾較為突出，商品住房供不應求加大了房價上漲壓力。推動大城市商品房市場平穩健康發展，要著力優化大城市住房供應結構，構建多層次住房供應體系，以完善土地、金融調控機制為重點建立長效機制。
構建多層次住房供應體系，滿足居民多層次、多元化居住需求。大城市經濟發展水平高、就業機會多，吸納外來人口總量大，但較高的房價水平也造成居民購房支付能力不足，在一段時間內必須通過租房解決居住問題。解決好大城市住房問題，要更加重視租賃住房的發展：發揮好公租房對低收入人群的兜底作用，保障性租賃住房要覆蓋適度、運營高效，保障范圍和水平與經濟社會發展階段相匹配；市場化租賃住房是滿足居民更多元化租賃需求的主體，通過盤活存量住房、利用閑置物業改建租賃房和集體土地建設租賃房等多種方式增加有效供應，推動建立可持續租賃住房發展模式；以城市更新為抓手，提升老舊小區和城中村房屋及相關基礎設施和公共服務質量，持續改善存量租賃住房居住品質。以一線城市為代表的大城市商品房價格偏高，表明其供需矛盾比較突出，建議增加商品房供應，將商品住房價格穩定在相對合理水平。同時，新建商品房要品質優先，更好滿足居民持續改善居住條件需求。
優化土地供應結構。部分大城市由于房價高，當地政府重視需求端調控，但調控要取得預期效果，還需通過優化土地供應結構和節奏進一步完善供應端調控措施。目前大城市普遍面臨商辦等非居住用地供應量過大造成的非居住商品房空置率高、庫存大等問題，建議降低非居住用地比例，增加住宅用地特別是商品住宅用地比例，從供應端解決新建商品住房供應不足問題。同時因地制宜，在科學預測住房需求的前提下，把握供應節奏，促進市場供求動態平衡。
重視房地產金融宏觀審慎管理。房地產金融政策調整，特別是首付和貸款利率大幅下降，是造成房地產價格短期大幅上漲的主要原因。大城市房價高、居民購房抵押貸款金額大，房地產金融政策調整對房價影響更大。建議加強房地產金融宏觀管理，避免住房金融政策短期內大幅變化對市場形成沖擊。因經濟形勢變化需調整利率水平時，采取必要對沖措施。貸款利率處于下行周期時，對短期內供應不足、需求較旺盛的城市，可以適當上調首付比例，防范低利率過度推升房價。貸款利率處于上升周期時，可以適當降低首付比例，減輕購房負擔。
推進大城市與周邊城市協調發展。深圳等一線城市開發建設早，土地資源不足矛盾較為突出，在難以大量增加新建商品住房供應情況下，建議統籌以一線城市為核心的都市圈內產業、交通等基礎設施布局、公共服務和住房發展，實現產業、人口、公共服務和住房協調發展。推進大城市勞動密集型產業疏導，加大中心城市周邊城市、中小城鎮基礎設施建設并適當增加住房供應，對教育、醫療等公共資源和一些重要基礎性產業布局適當向大城市周邊城市傾斜，通過協調發展解決部分大城市商品住房供應不足、房價過高等問題。
加強監測預警。準確掌握大城市人口、住房存量、土地供應等基礎數據，是判斷當地市場形勢和供求趨勢、發揮好房地產長效機制的基礎。建議充分利用人口普查數據、相關部門日常管理數據以及相關市場機構數據，把握人口總量、結構、住房總量、戶均規模和土地等存量、增量情況，在科學預測住房需求趨勢基礎上確定住房和用地供應規模、結構、時序，有效引導金融等資源配置，穩定市場預期，促進房地產市場平穩健康發展。
完善政策促長租房市場發展
主持人：作為市場化的機構類租賃住房，如何加快發展長租房市場？
何德旭（中國社會科學院財經戰略研究院院長）：今年《政府工作報告》再次強調，“堅持租購并舉，加快發展長租房市場”，這是新發展階段推進房地產市場長效機制建設、促進房地產業良性循環和健康發展、保障民生穩定、促進消費增長的必然選擇，也是完善住房租賃體系，解決進城務工人員、新就業大學生等新市民、青年人住房困難突出問題的現實舉措。
從2017年提出“建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，到將租賃住房建設列入“十四五”規劃；從逐步完善土地支持政策，到不斷加強對租賃市場的規范和監管力度、持續完善公租房系統建設標準和租賃住房運營管理標準，我國長租房市場正逐步走向規模化和規范化。不過，我國長租房市場還處于起步發展階段，仍存在一些不容忽視的問題：房源供給量相對不足，租房市場供給與需求失衡；租房市場機構化占比遠低于發達國家一般水平；企業租賃大多以輕資產和分散式租賃為主，自持和集中式住房租賃市場發展緩慢；長租房企業持續經營能力較差，客戶滿意度低；消費者投訴反映較多的裝修材料質量堪憂、誘導租客簽訂網貸合同等問題。
更深層次上，長租房市場持續穩定發展還面臨一系列制約因素：一方面，租金收益率過低，難以實現長期可持續投資回報，容易導致行業過度輕資產化和企業經營策略短期化。相關數據顯示，目前我國一線城市租金收益率僅1.6%左右，遠低于5%的正常投資收益率水平（發達國家平均租金收益率長期穩定在5%以上）。由于持有房產出租難以實現資金平衡，長租房企業大多采取輕資產經營模式，通過包租或代管方式，賺取租金差價或管理傭金，管理成本高，經營策略短期化。另一方面，缺乏符合其特點的長期融資渠道。長租房市場的發展離不開大量長期低成本資金支持，由于住房租賃項目普遍投資期限長、回款速度慢，所以融資渠道非常有限，限制了長租房項目投資速度和規模。包括：缺乏抵押物難以獲得銀行貸款；以租金收益進行權益性融資困難；作為解決租賃住房融資較好方式的租賃住房公募房地產信托投資基金（REITs）還存在市場、稅收、法律等方面制度限制，一定程度上束縛了企業投資長租房市場。
再者，土地供應機制不適應長租房市場需要。目前供地方式主要有直接出讓租賃用地、通過“競自持”拍地方式在商品住房項目中配建等。直接出讓租賃用地價格雖低于商品住房用地，但資金投入大且回收周期長，企業盈利困難；“競自持”拍賣商品住房用地雖能調動開發商積極性，但融資成本偏高，因土地自持造成的資金沉淀嚴重，成本壓力較大。此外，存量土地房屋新建改建租賃住房實施難，“工改租”與“商改租”在規劃和開發中增容、增效、增值等相關政策尚不明確，改造過程中土地使用、建筑設計、驗收備案等環節推進難度較大。還有，租購房不同權問題突出，導致租房需求短期化、租房群體低收入化和重買輕租。
加快發展長租房市場，需著力解決上述問題。一是完善租賃住房用地供應機制。推廣土地出讓中單列租賃住房用地計劃，并逐步提升租賃住房用地的供地比例，增加供給降低租賃用地出讓價格。
二是加大金融創新力度，緩解長租房市場長期資本短缺困境。鼓勵具有長期低成本資金優勢的金融機構尤其是商業銀行提供期限、利率合適的經營性貸款和信用貸款；努力為租賃企業發行債務融資工具和權益類融資工具創造條件；加快解決類REITs產品流動性、底層物業適用性及雙重征稅等問題；鼓勵地方政府和大型國有企業在風險可控的前提下，按市場原則支持和參與長租房建設；支持規模化住房租賃企業發展資產證券化。
三是加快長租房相關規范與標準建設。對改造、新建、改建和擴建長租房的建設和運營詳細規范，特別是對租賃住房通風、采光、消防等基本技術性要求，以及輕資產企業行為等進行規范和明確。同時，注重簡化相關許可程序，降低建設運營成本，增進租金的可負擔性。加大租賃行業監管力度，保障租賃雙方權益，穩定租賃關系。
四是穩步推進租購房同權，切實保障租房居民在戶籍、住房、教育、醫療等方面的平等權益。探索以租住集中式長租公寓直接作為落戶、入學依據，在子女入學等重點公共服務領域，探索租房（長租）家庭與購房家庭同等排序和順位。
