習近平總書記指出，“要在推動社會保障事業高質量發展上持續用力，織密社會保障安全網，為人民生活安康托底。”高質量發展成為新時代社會保障事業發展的重要目標，這既是國家發展進入到新階段的必然要求，也是由社會保障體系的綜合經濟社會功能與制度發展的客觀規律所決定的。

社會保障事業高質量發展的理論內涵

社會保障事業高質量發展的理論含義體現在外部和內部兩個層面上。社會保障制度既要處理好與其他基本制度以及重大公共政策之間的關系，實現良性互動和彼此增能；也要遵循自身內在發展規律，提高內部的系統性與協調性。

從外部層面看，社會保障制度應適應外部經濟社會環境的變化，處理好與經濟發展的關系，積極應對人口結構與就業形態的變化。首先，處理好社會保障與經濟發展的關系，摒棄社會保障支出是經濟發展拖累的錯誤觀念。社會保障制度作為重要的再分配手段，遵循共建共享的基本原則，具有覆蓋人群廣、涉及全生命周期的基本特點。在構建新發展格局的背景下，社會保障對于消費具有顯著拉動效應。其次，積極應對人口結構的變化。一方面，理性分析人口老齡化對社會保障制度帶來的挑戰，既要看到人口撫養比快速升高帶來的壓力，也要看到經濟發展使得“撫養力”提升所帶來的對沖效應；另一方面，更加關注人戶分離帶來的人口區域分布結構的變化，以居住方式為主要表現的家庭實際規模和家庭保障能力的變化，以及農村剩余勞動力流動規模、方向和動力的變化，使社會保障等公共服務的資源分配方式與人口的實際分布相匹配。還應看到社會保障制度對生育意愿和決策的影響，考察其對人口規模及分布的反作用。再次，主動適應就業方式的變化。當前我國以社會保險為主體的社會保障體系是與傳統工業化時代較為穩定和單一指向的勞動關系相匹配的。隨著互聯網等現代信息技術的發展及勞動者自主性的提高，以平臺用工為主要形式的新就業形態日趨普遍。對此需從整體而非個體的層面理解勞資互助與責任分擔機制，提高社會保障制度對新就業形態的適應性。最后，理性回應國民福利需求的變化。伴隨經濟發展和生活水平的提高，人民群眾期待更高的福利水平、更豐富的福利內容、更便利的福利遞送方式與服務等。應遵循多元責任分擔的原則，完善多層次多支柱的社會保障體系，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

從內部層面看，社會保障體系要提高系統性和協調性，優化內部結構，強化頂層設計和聯動改革，積極回應人民群眾在民生領域的迫切需求和重大關切，在扎實推進共同富裕方面發揮顯著作用。習近平總書記明確指出，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段。要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯系，提高統籌謀劃和協調推進能力，確保各項改革形成整體合力。首先，處理好不同社會保障項目之間的關系，提升項目之間的有機協同。其次，處理好不同社會保障給付方式之間的關系。現金給付和服務給付是社會保障的兩種主要給付方式，二者既有互補效應也有替代效應，應根據需求者的特點加以協調。最后，處理好不同社會保障改革全流程中不同階段改革措施之間的關系。對于參保者而言，社會保障是從履行繳費責任到享受福利待遇的全過程；對于管理者而言，社會保障涉及基金籌集、管理、投資運營和支付監督等多個環節，需要多措并舉，發揮綜合效力。

社會保障事業高質量發展的重點方向

實現社會保障事業高質量發展，需要在以下方向做出努力。

一是從單純強調資源約束轉變為在資源約束下最大限度滿足國民福利需求。把握好“盡力而為”和“量力而行”的關系，前者是目標，后者是約束條件，要調動一切可以調動的資源來滿足人民群眾的美好生活需要，并將其作為衡量社會保障制度發展質量的核心指標。在具體操作層面，以需求為導向，從傳統“以收定支”的思路轉變為“以支定收”；提高公共資源分配的有效性和精準性，按照常住人口分布而非行政區劃來配置福利資源，在準確甄別個體需求及其差異性的基礎上，實現精準供給；通過公共資源的投入更好地撬動社會資源投入，用多層次社會保障體系來更好滿足人民群眾多樣化的福利需求。

二是從以拓展覆蓋面為主的數量擴張轉變為全面提升制度的有效性。進入21世紀以來，我國通過新建制度和擴面參保等方式，逐步建立起覆蓋全民的社會保障體系，受益面的擴大成為中國社保體系建設最耀眼的成就，也奠定了提高社保制度質量的堅實基礎。今后需進一步打破重點城市參保的戶籍地限制，實現常住地參保；進一步加快社會保障法制建設，使之更好地適應經濟社會環境的變化；進一步理順社會保障管理體制，提高社會保障制度的運行效率和服務水平。

三是從局部的試驗性改革向基于頂層設計的全域統一推進轉變。社會保障等公共政策雖然可以在改革初期為探索目標模式而進行試點，但一旦目標明確、制度定型，就必須強調統一性和公平性。今后需要根據社會保障制度新的戰略目標和功能定位，針對重要項目進一步完善頂層設計。

四是從基本社會保障項目拓展到補充保障項目，實現多層次多支柱的社會保障體系架構。以責任分擔為原則建立多層次多支柱的社會保障體系，既是專業國際組織力薦的策略，也是各國改革實踐中的共識。我國很早就確立了多層次社會保障體系建設的目標。未來必須準確定位各類項目在社會保障體系中的定位與功能，從基本社會保障項目拓展到補充保障項目，按照供給側結構性改革的思路，設計更具有吸引力的產品和項目。

以是否推動共同富裕評價社會保障事業發展水平

社會保障制度具有顯著的再分配功能，其是否縮小了收入分配差距，推動了共同富裕的實現，是評價其是否實現高質量發展的重要標準。由于社會保障體系兼具生產性和分配性，不同的社會保障項目縮小分配差距、促進共同富裕的機制不完全相同，因此需要從多個方面進行評價，主要包括以下方面：

第一，城鄉收入分配差距是我國二元經濟體制下國民收入分配差距的主要表現，在轉移性收入占比逐漸提高的背景下，縮小城鄉居民收入分配差距，不僅應著力發展農村集體經濟、提高農民的勞動收入和經營性收入，也要縮小城鄉居民社會保障待遇的差距。

第二，互助共濟是社會保障的本質特征，其中包括區域之間的互助共濟，并具體表現為各項社會保險制度的統籌層次。社會保險法明確規定，養老保險制度實行全國統籌，其他社會保險制度實行省級統籌。目前，職工養老保險全國統籌方案已開始實施，可以有效縮小省域內的養老金待遇差距，緩解省際間的養老保險基金兩極分化趨勢。相比而言，其他社會保險項目的統籌層次還比較低，風險分散范圍有限，應加快推進省級統籌的步伐。

第三，縮小收入分配差距，在勞動力市場的主要舉措是提高人力資本投資，縮小勞動生產率差距，實現勞動力市場公平統一。但對于因稟賦不足或其他客觀原因無法充分參與勞動力市場的特殊群體，應加大轉移支付力度。

第四，共同富裕不僅體現在收入水平上，也體現在消費水平上。傳統觀點認為消費僅取決于收入水平和比較成本（儲蓄率），但中國社會轉型與消費變化的實踐充分說明，預期也是影響人們消費的重要因素。如果預期穩定，對未來沒有擔憂，重大風險帶來的災難性支出（如大病醫療支出）都有制度性保障，人們的邊際消費傾向就會提高，廣大中等收入群體的消費能力就能得到提振和釋放。

第五，共同富裕不僅體現在物質方面，也體現在精神方面。在基本公共服務項目中，養老服務、托育服務等也是社會保障的重要給付方式。應通過賦權實現城鄉居民公共服務權利的均等化，通過建制實現公共服務內容的均等化，通過公共服務硬件設施建設實現可及性的均等化，通過對服務提供者的培訓、支持和績效考核體系等軟實力建設最終實現服務質量的均等化。

（作者：魯全，系中國人民大學副教授、中國社會保障學會秘書長）