【摘要】黨的十八大以來，黨和國家整體監督體系的建設和專門監督機構的培育進入新時期。紀檢監察工作由高校紀律檢查委員會一體開展，其屬性定位也進一步調整和清晰化。高校紀檢監察是實現黨內監督的主要途徑，也是國家監察職能在高校的必要延伸。作為監督體系的有機組成部分，高校紀檢監察還應與其他監督類型相互貫通、協調，共同營造風清氣正的育人環境。

【關鍵詞】高校紀檢監察 高校紀委 監督體系 派駐監督 審計監督 【中圖分類號】K203 【文獻標識碼】A

在2018年國家監察體制改革前，高校雖基本形成了紀律檢查和行政監察相結合的工作格局，取得了重要成績，但在監督范圍、體制機制、治理效能等方面仍存在一些不足。國家監察制度的確立奠定了國家監察體制改革新的里程碑，黨和國家制度雙向發力，整體監督體系的建設和專門監督機構的培育進入了新時期。在此背景下，高校紀檢監察工作由高校紀律檢查委員會一體開展，高校紀檢監察體制改革不斷深入，成效逐步顯現，高校紀檢監察的屬性和職能定位也進一步調整和清晰。

當前，我們正向著第二個百年奮斗目標前進，國家治理各領域的發展進入新時期。堅持黨的全面領導，構建集中統一、權威高效的紀檢監察體系，不斷完善各領域監督制度，是新時期黨和國家監督制度的重大頂層設計。清晰定位新時期高校紀檢監察的屬性，形成監督有力、運轉協調的高校紀檢監察工作體制，將促使既有的實踐成果、制度優勢持續轉化為治理效能，為營造風清氣正的育人環境提供堅實保障。

高校紀檢監察是實現黨內監督的主要途徑

第一，依規開展高校黨內監督具有深刻意義。高校是我國高等教育發展的依托，是社會主義人才培養的搖籃，是國家科研創新的生力軍。其政治生態環境的好壞、依法依規治校程度的高低，直接影響著新時期立德樹人、科研創新的成效，關系著國家人才儲備、國家安全等重大利益。中國共產黨以黨內監督為利器，強化監督制度和組織建設，不斷進行自我建設、自我凈化。《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《關于加強高校黨的政治建設的若干措施》等黨內法規陸續制定和修訂，對包括高校在內的基層單位落實黨內監督提出了具體要求、方法和保障。只有不斷汲取監督實踐的經驗教訓，完善黨內監督制度規范，搭建黨內監督全覆蓋格局，才能維護高校政治思想和教育環境的純潔性，切實推進“師德師風”等建設工作，為高校治理提供有力的政治保障。

第二，準確定位高校紀檢監察工作在黨內監督中的重要地位。在黨內監督體系中，黨委全面監督，紀檢機關專責監督。高校管黨治黨目標的實現需要在黨委領導下，由高校紀委以黨內監督為主導，全面開展各種形式的監督檢查工作。高校黨委擔負全面從嚴治黨的主體責任，黨委書記切實履行對反腐敗等監督工作的整體領導職責。而高校的黨內監督還需專門機構開展制度化的嚴格監督，高校紀委協助校黨委推動全面從嚴治黨落實、管黨治黨責任全覆蓋。《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》規定，“高校紀委是高校黨內監督專責機關，履行監督執紀問責職責”，“協助高校黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”，包括配合黨委做好巡察等工作。高校紀委在獨立履責的同時，還應將其處理特別重要或者復雜案件的情況向高校黨委報告。該條例明晰了高校紀委的組織屬性、主要任務及其與高校黨委的工作關系，為高校紀委聚焦主責主業提供了制度依據。高校紀檢監察應以“黨內監督”為標識，以專責機關監督為實質，同時遵循“協助不包攬、推動不代替、到位不越位”的工作原則。作為專責機構負責人，高校紀委書記不宜兼任學校其他職務，包括不涉及紀檢監察、校內巡察等工作的議事協調機構的成員代表。

第三，作為高校內部的黨內監督專責機關，高校紀委需要持續重視組織建設。條例要求高校紀委設立專門工作機構，配備必要的工作人員。當前，一些高校沿用以往的機構設置，對職能予以充實；一些高校重新設置紀委機構、調配人員，制定新的規定，甚至有部分高校紀委對標紀檢監察機關的工作部門分工設置其內設機構；一些高校探索開展派駐監督，等等。此外，高校內部還有下級黨組織設置相關紀檢組織和人員，主要是院系級單位的紀委或紀檢委員以及支部紀檢委員。總體上，大多高校已建立紀委工作機構，但機構的科學化、體系化、專業化程度，以及側重點仍有較大差異，尚需在高校治理中不斷探索符合教育管理特點和規律的紀檢工作體系，通過科學協調的機構設置和充分專業的人員配備，為高校紀檢監察工作充分發揮黨內監督作用奠定組織基礎。

高校紀檢監察是國家監察職能的必要延伸

第一，高校紀檢監察與國家監察制度密切關聯。第十三屆全國人大修改了《中華人民共和國憲法》，出臺了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），充實完善了國家權力體系，帶來了國家公權監督體系的革新。通過組織和制度的整體創新，實現國家監察體制改革，與黨內監督合力形成了新的監督體系。根據《監察法》的規定可知，公辦高校公職人員行使的權力也是應受監察監督的公權力。從法律層面看，國家監察對于高校中履行公職的人員而言是一種外部監督。監察力量除了中央到地方的四級監察委員會之外，在基層單位層面也不能忽視。制度化、常態化的監察職能實現，要求在高校中設置與上級監察機關職能對接的監察機構，使國家監察能夠真正融入相關校務工作，使這種外部監督在高校“體內”發揮作用。

第二，當前國家監察職能在高校的實現主要通過兩類方式共同作用。一是高校內生式。各高校紀委設置相應的監察機構，作為高校貫徹監察制度的內設機構。調研顯示，多數高校在紀委之下設置監察處，一般與紀律檢查機構合署辦公，紀法雙施雙守。從組織體系而言，高校監察機構本身不屬于國家監察機關，但其工作內容以國家監察制度為尺度，檢視高校有關工作，也實現了高校紀委與國家監察體系的整體銜接，是國家監察職能在高校的延伸。

二是外部監察力量嵌入式。主要表現為中央提級管理和地方監委派駐。中央和地方監察委員會在教育行政部門和部分地方高校派駐的監察機構或者專員，本質上是依法行使監察權的國家監察機關的機構和人員，相對于高校而言屬于外部機構設置。隨著此輪“中管高校”紀檢監察體制改革的啟動，31所“中管高校”的紀委接受學校黨委和屬地省（市）紀委監委的雙重領導，同時接受駐主管部門紀檢監察組的指導。其紀委書記的人事權更是體現了“提級管理”，由中央紀委國家監委會同主管部門黨組行使，極大提升了監督的權威性、有效性。在地方，“省屬高校”紀檢監察體制改革也在扎實有序地推進，結合本地實際探索出切實可行的“派駐新模式”。天津、安徽等地高校的派駐紀檢監察組、監察專員，按照省級紀委監委授權，根據《監察法》和黨內法規，履行紀檢監察職能。北京市屬高校、河南省管高校等則保留紀委設置，任命紀委書記為監察專員，設立監察專員辦公室，與紀委合署辦公。《監察法》規定，“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員”。上述模式中的高校監察機構和專員履行監察職責，屬于國家監察的范疇。有關派駐機構及監察人員應嚴格依據《監察法》《中華人民共和國監察官法》《中華人民共和國監察法實施條例》等法律法規，在其職權范圍內對所辦理的高校監察事項履職。

總體來看，國家監察制度的確立給高校帶來了嶄新的監督格局。監察職能向高校延伸，紀檢監察機構合并設立，紀法并用，有力保障了監督全覆蓋要求，紀檢監察體制改革取得顯著成效。

高校紀檢監察是黨和國家監督體系的有機組成部分

首先，從國家機關層面講，紀律檢查機關和監察機關分別是黨和國家自我監督的專責機關。紀檢機關負責對黨員及黨組織的執紀，監察機關負責對公職人員的執法。如前所述，高校紀檢監察工作的承載主體是高校紀委，相關監察工作恰恰實現了這種執紀和執法的貫通，即黨內監督和國家監察的有機統一。因此，高校紀委既是黨的紀檢機關在高校的組織設置，也是國家監察職能在高校的延伸。

其次，整個監督體系內應當形成有機協調的結構，既差異獨立，又協力聯通。就監督體系的其他部分對高校的輻射作用來看，高校紀檢監察還應與之相互貫通、協調。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“健全黨和國家監督體系，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”。黨的十九屆四中全會重申“堅持和完善黨和國家監督體系”“以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調”，并強調發揮審計等監督職能作用。

總體上，應當注重黨內監督與職能監督的貫通協調，事前、事中防控與事后監督的銜接配合。多數學校通過分階段、多輪次、定期巡察有效落實高校全面從嚴治黨主體責任。有的高校黨委把校內巡察作為“書記工程”來抓，將校內巡察列入書記校長履職重點項目，黨委書記擔任巡察組組長，全程指導巡察制度體系建設和巡察工作開展。而審計、財會、統計等機構則具有相應領域的職能監督優勢，是紀檢監察監督的有力支撐。此外，部分高校還設有內控管理機構，主要致力于高校內部組織機構的規范化、制度化建設。總體來說，黨委巡察、紀檢監察均具有政治性，黨委巡察更具整體性、全局性，紀檢監察則進行專責監督，而審計、財會、統計等發揮職能監督作用；內控、財會等工作更傾向于事前、事中防控，而審計、統計、紀檢監察等作為事后監督的特征則更為突出。在充分認識不同類型監督的性質特點、職責范圍、工作方式的基礎上，實現各種監督相互間有機銜接，形成監督合力。

以紀檢監察和審計監督的關系為例。十九屆中央紀委四次全會工作報告提出，促進黨內監督與審計監督貫通融合、協調協同。同時根據《教育系統內部審計工作規定》，內部審計是對高校及所屬單位“財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理等實施獨立、客觀的監督、評價和建議”的活動。因此，從確切探究經濟性、資源性問題角度而言，審計工作往往能夠深入揭示高校治理中的重大違紀違法問題，為紀檢監察工作提供線索、探明方向發揮不可替代的作用。根據相應領域法律法規及規章，無論是紀檢監察還是審計，都強調相應國家機關對基層單位工作的業務指導和監督，均已形成了紀檢監察領域或是審計領域有制度保障的各自縱向關系。但從健全整體的黨和國家監督體系而言，不同監督方式間的橫向關系的暢通協調，恰恰是當前體系建設的重點難點，更是發揮監督合力必須鋪陳的路徑。根據《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》《審計署關于內部審計工作的規定》等相關法規規章，一方面，各高校紀委應當設立專門工作機構，形成權威高效的紀檢監察組織體系；另一方面，高校還應當“設置獨立的機構或明確相關內設機構作為內部審計機構”，在高校黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，履行內部審計職責。實際上，高校紀委和審計機構通常也是各司其職的兩個獨立部門。這在保證審計專業性、獨立性和紀檢監察獨立性、權威性的同時，卻也很可能發生工作溝通不及時、信息傳遞不充分甚至人為選擇性傳遞等情況，貽誤紀檢監察時機。因此，要加強高校紀委和學校內部審計機構的協作配合，切實建立信息共享、結果共用、重要事項共同實施、問題整改問責共同落實等工作機制。

（作者為北京師范大學法學院副教授）

【注：本文系北京師范大學黨風廉政建設研究課題“高校紀檢監察機構設置及其職能研究”階段性成果】

【參考文獻】

①張勝軍：《破解高校一把手監督難》，《中國紀檢監察報》，2020年10月19日。

責編/鄧楚韻 美編/薛佳瑩

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