【摘要】縱觀百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨是百年來黨的建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)；黨的綱領(lǐng)、章程、紀(jì)律、決議案、狹義的黨內(nèi)法規(guī)等始終都是管黨治黨的重要依據(jù)；不斷推進(jìn)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、程序化是百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本趨勢。新時代推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化，需要我們必須從嚴(yán)格意義上界定與使用黨內(nèi)法規(guī)，按照系統(tǒng)集成、簡明扼要、務(wù)實(shí)管用、配套銜接原則，進(jìn)一步建構(gòu)完善以黨章“為主干”、以“黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督保障”為三大枝干的黨內(nèi)法規(guī)體系。

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化 依規(guī)治黨 系統(tǒng)思維

【中圖分類號】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

習(xí)近平總書記在“七一”重要講話中指出：“我們黨歷經(jīng)千錘百煉而朝氣蓬勃，一個很重要的原因就是我們始終堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨。”黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在不同場合指出：“黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規(guī)矩”、黨內(nèi)法規(guī)“是管黨治黨的重要依據(jù)”“黨要管黨、從嚴(yán)治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴(yán)明紀(jì)律”。歸納起來，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)是百年來管黨治黨的基本依據(jù)。在建黨百年之際，歸納總結(jié)百年來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本歷程、基本經(jīng)驗(yàn)與基本啟示，透析當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)面臨的突出問題與思想偏差，這對于提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化、推進(jìn)依規(guī)治黨與全面從嚴(yán)治黨等均具有重大理論與實(shí)踐意義。

新民主主義革命時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的源流與特點(diǎn)

恩格斯指出：一個新的黨必須“有一個明確的積極的綱領(lǐng)”；列寧強(qiáng)調(diào)：一個現(xiàn)代政黨的誕生“首先就是制定章程”。1921年7月中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會勝利召開，宣告中國共產(chǎn)黨的正式成立。大會通過了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》與第一個決議，這是黨的建設(shè)的起點(diǎn)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的元點(diǎn)；該綱領(lǐng)既規(guī)定了黨的名稱與最高革命綱領(lǐng)，也包含著承認(rèn)黨的綱領(lǐng)、對黨忠誠、嚴(yán)守秘密、接受監(jiān)督等紀(jì)律要求，是黨史上第一部具有黨內(nèi)法規(guī)意義的綱領(lǐng)性文件。1922年中共二大制定了黨的歷史上的第一部黨章，并以“紀(jì)律”專章形式，規(guī)定了黨的八條紀(jì)律，初步確立了以“四個服從”為基本內(nèi)容的政治紀(jì)律，奠定了新民主主義革命時期管黨治黨的根本遵循；同時，大會通過了《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》等8個“決議案”，提出要“到群眾中去”組成一個大的“群眾黨”的基本黨建目標(biāo)，確立了“黨的一切運(yùn)動都必須深入到廣大的群眾里面去”的基本黨建原則。

自中共二大以后，在新民主主義革命時期召開的三大、四大、五大、六大、七大，歷屆黨的全國代表大會都要求修改黨的章程、加強(qiáng)黨的紀(jì)律、頒布若干“決議案”。在新民主主義革命時期，黨中央先后頒布了近60個“決議案”；這些決議案既涉及到黨的組織章程、思想建設(shè)、組織建設(shè)、政治建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等黨的建設(shè)的諸多方面，也涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)的諸多方面，是這一時期管黨治黨的基本遵循。從黨內(nèi)法規(guī)概念的形成與使用看，1923年中共三大通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，1928年-1929年初形成了“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”，1928年10月頒布了《中央通告第五號——巡視條例》，1931年5月頒布了《中央巡視條例》；在1938年11月六屆六中全會上，毛澤東同志明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念、劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報告》，會議通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》。

在1938年召開的六屆六中全會之前，管黨治黨的根本依據(jù)是黨綱與黨章、基本依據(jù)是“決議案”，正如中共二大黨章所規(guī)定：“言論行動有違背本黨宣言章程及大會各執(zhí)行委員會之議決案”是開除黨員的六種情形之首。在六屆六中全會提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念之后，黨章和以黨的紀(jì)律、巡視條例、黨委會工作規(guī)則等為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，一度成為管黨治黨的基本依據(jù)。但在解放戰(zhàn)爭期間，受復(fù)雜多變戰(zhàn)爭環(huán)境影響，黨的“決議”“決定”“指示”等一度成為管黨治黨的基本依據(jù)，“整黨”“整風(fēng)”成為推動黨的建設(shè)的基本模式。

社會主義革命和建設(shè)時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的迂回

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了由領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命向社會主義革命和建設(shè)的歷史轉(zhuǎn)變，黨的建設(shè)的形勢和任務(wù)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。1950年《中共中央關(guān)于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》明確提出，要“公開建黨”，把公開建黨的目的定位為“為了更密切黨與群眾的聯(lián)系，把黨放在群眾的切實(shí)幫助與監(jiān)督之下，建設(shè)一個有戰(zhàn)斗力的、純潔的布爾什維克式的黨”；同時，要求“一切黨員必須執(zhí)行黨的政策和決議，嚴(yán)格地遵守黨的紀(jì)律”。在這一歷史時期，我們黨根據(jù)形勢任務(wù)要求，完善組織體系、加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作、構(gòu)建制度體系，在加強(qiáng)黨的建設(shè)的過程中探索形成了一些制度化成果。

然而，由于受復(fù)雜環(huán)境、革命思維等諸多因素的制約和影響，在這一歷史時期，黨的建設(shè)模式、管黨治黨方式等主要是延續(xù)了革命時期的成功做法，主要是以“整黨”“整風(fēng)”運(yùn)動形式來推進(jìn)與加強(qiáng)黨的建設(shè)；從1949年新中國成立到1976年“文革”結(jié)束，先后開展了7次“整黨”“整風(fēng)”運(yùn)動。在這一歷史時期，管黨治黨的根本依據(jù)與基本依據(jù)，主要是立足于黨章和黨的總政策，依靠黨的決定、規(guī)定、指示等來管黨治黨，這正如1958年毛澤東同志所言：“我們每個決議案都是法。”盡管1956年中共八大開啟了探索執(zhí)政黨建設(shè)的新篇章、制定了新中國成立后的第一部黨章，但由于受各種因素影響，并未得到有效貫徹落實(shí)。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新起點(diǎn)與制度治黨

1978年黨的十一屆三中全會撥亂反正、開啟了改革開放的歷史新時期，同時，也開啟了執(zhí)政黨建設(shè)新篇章、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)新起點(diǎn)。定期修改黨章、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、實(shí)行制度治黨，推動“整黨”向黨內(nèi)“集中教育”的轉(zhuǎn)變等，是這一時期管黨治黨的顯著特色。

在改革開放初期，鄧小平同志指出，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，強(qiáng)調(diào)“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。黨的十一屆三中全會決定成立中央紀(jì)律檢查委員會，把“維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”確定為紀(jì)律檢查委員會的根本任務(wù)；十二大黨章把“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”列為紀(jì)委的主要任務(wù)之一。從此以后，以紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督為基礎(chǔ)的黨內(nèi)監(jiān)督體制開始建立起來。

1980年中央頒布的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，確立了改革開放以來黨的建設(shè)基本遵循。在此基礎(chǔ)上，1982年黨的十二大制定了正確的綱領(lǐng)路線；并根據(jù)改革開放對黨的建設(shè)、堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的新要求，修改通過了《中國共產(chǎn)黨章程》。十二大黨章不僅恢復(fù)了八大黨章關(guān)于民主集中制、組織體系、黨的紀(jì)律等方面的正確規(guī)定，而且確立了改革開放以來黨章的基本框架、基本內(nèi)容與基本要求，為穩(wěn)步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了根本保障，尊崇黨章意識在黨內(nèi)開始樹立。 自1990年7月中央制定頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》以后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始走向“快車道”，先后制定出臺了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》（1996）、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（1997）、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》（1997制定，2010修訂）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2002）、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2003）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003）、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》（2004）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009）、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》（2010）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012）等近20部黨內(nèi)基本法規(guī)，涉及到黨的建設(shè)各個方面，在黨的十八大前，黨章、準(zhǔn)則、條例等黨內(nèi)主干性法規(guī)初具規(guī)模。

新時代黨內(nèi)法規(guī)體系的建立完善與依規(guī)治黨

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法分開，全面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、建立與完善黨內(nèi)法規(guī)體系，致力于“運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處”，致力于推進(jìn)黨的工作和黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化。根據(jù)2012年《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，分別于2012年7月-2013年9月、2013年10月-2014年12月，對新中國成立后的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，為新時代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。根據(jù)2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，2013年11月制定并頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，提出“力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”的工作目標(biāo)。2017年6月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》進(jìn)一步指出：“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，是新時代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨的里程碑。全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和習(xí)近平總書記的相關(guān)講話，系統(tǒng)論述了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，概括說來，至少涉及四個方面的基本內(nèi)容：其一，明確指明了黨內(nèi)法規(guī)的重要地位與作用，強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”。其二，將形成“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”與形成“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”，共同納入中國特色社會主義法治體系與全面推進(jìn)依法治國的總體建設(shè)之中；要求注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。其三、明確指出依規(guī)治黨與依法治國的區(qū)別，強(qiáng)調(diào)黨在依法執(zhí)政的過程中，既要“依據(jù)憲法法律治國理政”，也要“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，“法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格”。其四、明確提出要“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。在此基礎(chǔ)上，2015年6月習(xí)近平總書記明確提出“依規(guī)治黨”概念，要求“堅(jiān)持依法治國、依規(guī)治黨”“全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨”；并進(jìn)一步將加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)視為“全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策” “依規(guī)治黨的必然要求”。2017年，黨的十九大首次將“依規(guī)治黨”載入黨章，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、推進(jìn)依規(guī)治黨確立了根本保障。

從黨的十八大至今，新訂與修訂了約百部黨內(nèi)法規(guī)，已經(jīng)基本形成覆蓋黨的建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)各個方面、比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系；而且，“堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，基本形成“國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”。