【摘要】中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，其中具有統領地位的是黨的領導制度。黨的領導作為最大制度優(yōu)勢，內在地蘊含著不斷推進黨的領導制度化、法治化的要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領導制度化、法治化的任務，以更宏觀的視野、更長遠的考慮、更強勁的力度來推進黨的領導，推動黨的領導制度化、法治化建設取得重大成就，為黨的領導地位提供了更加有力的制度和法治保障。

【關鍵詞】黨的領導 制度優(yōu)勢 制度化 法治化

【中圖分類號】 D25 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.001

張峰，中央社會主義學院原副院長、教授、博導，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘專家。研究方向為馬克思主義哲學、中國特色社會主義理論、統一戰(zhàn)線、社會主義協商民主、西方馬克思主義。主要著作有《直面時代之問：讀懂新時代中國特色社會主義》《推進協商民主廣泛多層制度化發(fā)展研究》等。

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上指出：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系。”這是總結中國共產黨百年歷史經驗得出的一個極為重要的結論。中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，其中具有統領地位的是黨的領導制度。黨的領導制度是我國的根本領導制度。正是在這個意義上，習近平總書記指出：“黨是最高政治領導力量，黨的領導是我們的最大制度優(yōu)勢。”[1]黨的領導作為最大制度優(yōu)勢，內在地蘊含著不斷推進黨的領導制度化、法治化的要求。習近平總書記指出：“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務。”[2]黨的領導制度化、法治化，就是使黨的領導制度成為國家根本制度，在憲法及相關法律中牢固確立起來，建立健全黨總攬全局、協調各方的領導體制和工作機制，建立健全黨內法規(guī)體系，使黨的領導地位得到強有力的制度和法治保障。這是中國共產黨在國際共產主義運動中獨樹一幟、獨立自主、避免嚴重挫折甚至發(fā)生類似東歐劇變“多米諾骨牌效應”的重要原因。正如習近平總書記指出的，“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產黨領導的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。無論我們吸收了什么有益的東西，最后都要本土化。十月革命的風吹進來了，但我們黨最終也沒有成為一個蘇聯式的黨。冷戰(zhàn)結束后，蘇聯解體、東歐劇變，我們仍然走自己路，所以我們才有今天。”[3]黨的領導制度化、法治化的百年歷程生動地證明了這個道理。

新民主主義革命時期中國共產黨在局部執(zhí)政條件下領導制度的形成及法治化探索

新民主主義革命與舊民主主義革命的不同之處在于它是由中國工人階級及其政黨來領導的革命。毛澤東指出：“這個革命不能由任何別的階級和任何別的政黨充當領導者，只能和必須由無產階級和中國共產黨充當領導者。”[4]中國共產黨在這場革命中確立起領導地位，并把馬克思主義關于國家的學說與中國實際相結合，找到了一條以農村包圍城市、武裝奪取政權的革命道路，開始了國家制度和法律制度建設的探索。

第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，我們黨建立了黨對軍隊絕對領導的原則和制度，在領導工人運動、農民運動的基礎上，通過武裝斗爭在全國三百多個縣建立了蘇維埃政權，形成了八九個地區(qū)性蘇維埃政權。1931年11月，中國共產黨在中央蘇區(qū)召開中華蘇維埃第一次全國代表大會，成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會作為最高政權機關，先后頒布120多部法律、法令，初步建立起具有鮮明階級性和時代特征的蘇維埃法律體系，并基本形成了較為完整的司法組織系統，有效保障了在中國共產黨領導下工農群眾的民主權利和有序的政治參與。

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產黨建立了以延安為中心、以陜甘寧邊區(qū)為代表的抗日民主政權，先后建立19個大塊根據地，總面積達100萬平方公里（占當時全國面積的11%），人口逾1億（占當時全國人口的28%）。在抗日根據地，中國共產黨建立起全面領導的體制。首先是黨對工農群眾的領導，分為政治上的領導與組織上的領導兩方面。毛澤東指出：“在有共產黨組織的地方，那些地方的工人農民，凡是贊成共產黨的主張，他們就是接受了共產黨的政治上的領導，如果已經組織起來，那末，也已有了組織上的領導。”[5]其次是黨對政權的領導。在抗日根據地政權中實行“三三制”原則，共產黨員只占三分之一。毛澤東創(chuàng)造性地提出通過質量占優(yōu)勢的共產黨員發(fā)揮模范作用來實現黨的領導，指出：“必須保證共產黨員在政權中占領導地位，因此，必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[6]

中國共產黨在抗日根據地的領導，是一元化的領導。鑒于當時有些根據地鬧獨立性，發(fā)表了本不應當由根據地發(fā)表的意見，不能完全服從中央指揮，黨中央作出《關于增強黨性的決定》和《關于統一根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》。毛澤東后來回顧說，“中央作出了關于增強黨性的決定、關于黨的領導一元化的決定等來進行糾正”[7]。1943年10月1日，毛澤東提出《抗日根據地的十大政策》，其中第三大政策就是統一領導。他指出：“統一領導。實行一元化的領導很重要，要建立領導核心，反對‘一國三公’。”[8]黨的一元化領導，保證了全黨服從中央，保證人民軍隊聽從黨的指揮，保證了全黨的團結統一，為奪取抗日戰(zhàn)爭的勝利進而取得新民主主義革命的勝利提供了根本的政治保證。

在中國共產黨領導的根據地，著眼于建立新中國的人民代表大會制度的長遠考慮，進行了制定人民憲法的探索。1941年5月1日，經中共中央政治局批準，公布了主要由毛澤東起草的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，并經陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會正式通過，這是中國共產黨領導的陜甘寧邊區(qū)制定的具有新民主主義憲法性質的政治綱領。隨后陜甘寧邊區(qū)參議會還頒布了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》等單項法規(guī)。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會通過并頒布《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定了建立新民主主義共和國的基本原則、政權組織形式和各項基本政策。

1945年4月，毛澤東在黨的七大提出建立新民主主義國家制度的主張，指出：“我們這個新民主主義制度是在無產階級的領導之下，在共產黨的領導之下建立起來的，但是中國在整個新民主主義制度期間，不可能、因此就不應該是一個階級專政和一黨獨占政府機構的制度。”[9]1948年，中共中央發(fā)布“五一口號”，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”，得到了各民主黨派的熱烈響應，并且表示接受中國共產黨的領導。在中國共產黨和各民主黨派的密切合作和共同努力下，1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，代行全國人民代表大會職權，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，以及《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，作出關于國都、國旗、國歌、紀年的決議，選舉產生中央人民政府，宣告中華人民共和國成立。《中國人民政治協商會議共同綱領》以國家根本法的形式，確認了中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利、中國人民掌握國家權力的歷史變革。中國共產黨的領導地位初步具有了憲法依據。

社會主義革命和建設時期中國共產黨作為社會主義事業(yè)領導核心地位的確立及法治化建設的曲折發(fā)展

新中國成立初期，中國共產黨領導主要表現為對統一戰(zhàn)線政權的領導。新中國的國體是人民民主專政，是共產黨領導下的人民民主統一戰(zhàn)線的政權，是工人階級、農民階級、小資產階級和民族資產階級四個階級的聯盟。周恩來指出：“我國的人民民主專政是共產黨領導下的人民民主統一戰(zhàn)線的政權，應該更重視統一戰(zhàn)線問題。”[10]民主黨派作為小資產階級和民族資產階級的代表參加國家政權。中國共產黨是“領導黨”，首先表現為對民主黨派的領導。為了處理好新中國的政黨關系，毛澤東提出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督。”[11]民主黨派雖然認同中國共產黨的領導，但不時地還會充當反對派的角色。為此，他提出在堅持“六條政治標準”的政治基礎上進行多黨合作，中國共產黨對民主黨派的領導逐步得到鞏固和加強。

中國共產黨成為全國性的執(zhí)政黨，發(fā)生的一個重大變化是領導方式的變化，即通過國家政權實施對全社會的領導。周恩來指出：“我們已經在全國范圍內建立了國家政權，而我們黨在政權中又居于領導地位。所以一切號令應該經政權機構發(fā)出。這點中央已經注意到，各地也應該注意。由于過去長期戰(zhàn)爭條件，使我們形成了一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了全國政權，就應當改變這種習慣。”[12]由此，加強黨對政府的領導成了一個新問題。為解決這個問題，1949年11月，中共中央作出《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》。1952年12月，毛澤東明確提出黨對政府工作的領導責任：“一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或對各有關機關負責同志及黨組的建議予以審查批準”[13]。關于黨政關系，毛澤東提出既有黨政不分，也有黨政分開。“所謂黨政不分的意思，就是黨要統一領導，方針政策要統一；所謂黨政分開，就是說具體業(yè)務由各業(yè)務部門去搞。”[14]1953年3月，中共中央作出《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定》，明確要求：為了使政府工作避免脫離黨中央的危險，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，必須經過黨中央的討論和決定或批準。1953年11月，中共中央下發(fā)《關于加強干部管理工作的決定》，提出逐步建立在中央及各級黨委統一領導下，在中央及各級黨委組織部統一管理下的分部分級管理干部的體制。毛澤東提出了“黨領導一切”的思想，指出：“黨必須領導一切，領導我們的各種工作。你不懂，就不能管我，有這種想法的人是相當多的，要經過較長時期的斗爭才能解決。我們是依靠政治來領導，離開了政治就談不上領導。”[15]隨后黨制定了過渡時期總路線，領導全國人民進行農業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造，建立起社會主義基本制度。