【摘要】《鄉村振興促進法》是統籌解決“三農”問題，全面實施鄉村振興戰略的綜合性、基礎性法律，屬于典型的促進法。《鄉村振興促進法》與其他涉及“三農”問題的法律相比較，具有鮮明特點：突出黨在鄉村振興戰略實施中的領導地位；堅持農民的主體地位；系統構建了實施鄉村振興戰略的扶持措施。《鄉村振興促進法》的重要意義表現為：豐富了鄉村法律制度體系；明確了黨和政府在實施鄉村振興戰略中的基本職責；為體現鄉村價值和文化傳承提供了法律制度支撐；為鄉村治理體系和治理能力現代化建設奠定了法律制度基礎；為城鄉融合發展提供了法律實現路徑。

【關鍵詞】鄉村振興法 鄉村振興 法律制度 鄉村產業發展 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

作為新時期“三農”工作的總抓手，實施鄉村振興戰略，迫切需要法律的規范、引導、促進和保障。制定《中華人民共和國鄉村振興促進法》（后文簡稱《鄉村振興促進法》），就是要為實施鄉村振興戰略提供系統全面的法律制度保障。根據該法第一條的規定，“為了全面實施鄉村振興戰略，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，加快農業農村現代化，全面建設社會主義現代化國家，制定本法。”鄉村振興的內涵非常豐富，范圍十分廣泛，立法需要兼顧到農業、農村、農民三大方面的關系，兼顧鄉村產業發展和社會發展的關系，兼顧經濟社會發展與生態環境保護的關系，兼顧城鄉之間的協同和融合關系，兼顧黨的領導、政府職責、社會參與和農民主體地位的關系等。從這一角度看，《鄉村振興促進法》是統籌解決“三農”問題，全面實施鄉村振興戰略的綜合性、基礎性法律。

《鄉村振興促進法》的鮮明特點

《鄉村振興促進法》以促進法冠名，需要將黨中央關于促進鄉村振興的重大決策和行之有效的重要政策法律化。與其他涉及“三農”問題的法律相比較，本法具有以下鮮明特點：

第一，突出黨在鄉村振興戰略實施中的領導地位。堅持黨的領導，體現了我國的制度優勢，是長期以來解決我國“三農”問題的寶貴經驗。實施鄉村振興戰略，不僅僅是各級政府的責任，也是黨在農村的中心工作之一。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》明確要求，“堅持黨管農村工作。毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導，健全黨管農村工作方面的領導體制機制和黨內法規，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障。”本法將這一政策原則轉化為法律原則和具體制度，具體表現為以下方面：首先，在總則部分，法律第三條規定要“統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設”，將黨的建設作為鄉村振興的重要組成部分，與其他各項建設統籌推進。在確立實施鄉村振興戰略的五項原則時，明確提出了“全面實施鄉村振興戰略，應當堅持中國共產黨的領導”。堅持和加強黨的全面領導，是確保鄉村振興目標實現的根本保障。其次，在建立健全鄉村社會治理體制中，自治、法治、德治都必須堅持黨的領導地位。再次，在鄉村組織建設方面，明確了中國共產黨農村基層組織的領導作用，明確規定村民委員會、農村集體經濟組織等應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發展集體所有制經濟，維護農民合法權益，并應當接受村民監督。

第二，堅持農民的主體地位，維護農民合法權益。農民是實施鄉村振興戰略的參與者、貢獻者、受益者，是最主要的力量。將對農民利益的保護貫穿于始終是本法的一大特點。在確立的實施鄉村振興戰略的原則中，特別規定了“堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益”的原則。在產業發展一章中規定，農村集體產權制度改革要確保農民受益。在人才支撐一章中規定，要求要培養有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才、創新創業帶頭人。在文化繁榮一章中規定，要求為農民便利可及的公共文化服務。在生態保護一章中規定，人居環境改善的共建共享共管機制要有農民參與，建立農村低收入群體安全住房保障機制。在城鄉融合一章中規定，保護農民利益的法律規定更為豐富，如以農民的富裕富足作為城鄉融合的重要目標之一，公共基礎設施建設要滿足農民生產生活需要，以及關于農民享有的基本公共服務、社會保障、平等就業權利以及進城務工農民的工資和社會保障權益。

第三，系統構建了實施鄉村振興戰略的扶持措施。實施鄉村振興戰略，是新時期農業農村工作的總任務，需要全社會的廣泛參與，引導各類資源、要素向鄉村傾斜，這也是本法作為促進法的重要立法任務。法律的第八章系統規定了促進鄉村振興目標實現的重要措施，構成了相對全面的扶持制度體系。

首先，從財政支持的角度，本法作出了非常明確的規定。按照本法第五十八至第六十二條的規定，財政支持鄉村振興的法律要點包括：一是健全農業支持保護體系和實施鄉村振興戰略的財政投入保障制度；二是從總量上要根據鄉村振興的目標任務，保障用于鄉村振興的財政投入力度不斷增強、總量持續增加，這里的總量持續增加，意味著不論縣級以上人民政府的財政收入水平如何在年度間發生變化，用于鄉村振興的財政投入只能增加，不得減少；三是借鑒脫貧攻堅戰時期的經驗，各級政府應當完善涉農資金統籌整合長效機制，提高財政資金使用效益；四是要突出重點，建立脫貧地區和低收入人口的長效幫扶機制，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區實施鄉村振興戰略的支持力度；五是構建以高質量綠色發展為導向的新型農業補貼政策體系；六是調整完善土地使用權出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例；七是政府設立的專項資金、基金應當加強對鄉村振興的支持。

其次，從金融資本支持鄉村振興戰略實施的角度，法律規定賦予鄉村資產更多權能，完善擔保機制、健全多層次資本市場支持鄉村振興的措施，建立健全多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系和建立健全多層次農業保險體系。

最后，要盤活農村土地要素。根據本法第六十七條的規定，要通過存量和增量兩個角度保障鄉村振興的建設用地需求。一是存量建設用地，包括農村閑置的經營性建設用地、公益性建設用地和農民的閑置宅基地，用于滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求；二是增量建設用地指標要向鄉村發展傾斜；三是集體經營性建設用地可以出讓、出租給單位或者個人使用，并優先用于發展集體經濟和鄉村產業。

第四，創新法律調控機制，保障法律規定的措施有效實施。與一般法律通過對相關主體的賦權與限權，明確必須為和不可為的行為規范，并以激勵和懲戒為主要模式的法律調控機制不同，《鄉村振興促進法》更多是規定政府及其相關部門在促進鄉村振興戰略實施中的職責，為保障法律規定的職責能夠得到全面落實，本法并沒有設定專門的法律責任章節，而是利用人民代表大會與同級人民政府的權力機關與執行機關的關系、上下級人民政府的垂直領導關系、專門監督機關與政府相關部門之間的監督和被監督關系，通過考核評價制度、報告制度和監督檢查制度，保障法律的落實。法律第六十八條規定實行鄉村振興戰略實施目標責任制和考核評價制度，第六十九條規定了各級政府向本級人民代表大會或者常委會，以及向上級政府報告鄉村振興促進工作情況的報告制度，第七十條則規定了上級政府對下級政府的鄉村振興促進工作情況、以及專門機關對鄉村振興專門事項的監督檢查制度。

《鄉村振興促進法》的現實意義

《鄉村振興促進法》以黨中央關于實施鄉村振興戰略的重大政策部署為基礎，瞄準當前鄉村發展中的突出矛盾和問題，充分利用法律的穩定性、規范性和可操作性特點，為全面實施鄉村振興戰略提供了法治保障。具體而言，該法的重要意義表現在以下方面：

第一，為全面解決“三農”問題提供了制度框架，豐富了鄉村法律制度體系。當前，我國已經頒布實施的與“三農”有關的法律有30余部，這些法律都是從農業農村的主要方面做出的規定，例如，《農業法》作為農業領域的基本法，從農業生產經營體制、農業生產、農產品流通與加工、農業科技與教育、農業資源與環境保護、農民權益保護等方面做出了系統規定，是促進農業產業發展的重要法律；《農村土地承包法》則從完善農村基本經營制度基礎的角度明確了土地承包的原則，在保持農村土地集體所有的前提下確立了穩定農戶承包權、搞活土地經營權的法律規范；《農產品質量安全法》《食品安全法》《生物安全法》等從農業產業安全的角度做出了相關規定。

與上述法律相對單一的立法目標不同，《鄉村振興促進法》統籌兼顧多元立法目標，正如栗戰書委員長在鄉村振興促進法實施座談會上的講話中指出的，“這部法律要解決好農業農村承擔的三大歷史性任務，即保障好農產品供給安全，保護好農村生態屏障安全，傳承好中國農村優秀傳統文化”。從制度設計上，既強調以糧食安全為目標的耕地保護，也明確了鄉村產業發展、公共設施建設和保障農民居住條件的建設用地供給；既強調促進鄉村產業振興的制度，更關注產業發展與農民利益之間的銜接關系；既強調生態環境保護，也明確了建立生態補償制度和農民參與機制等綠色發展理念下的農民經濟利益實現方式；既強調鄉村振興中政府應當擔負的職責，也凸顯了農民主體地位。本法兼顧鄉村產業發展、農產品供給安全、農民利益保護、生態環境改善、鄉村文化傳承、鄉村組織建設、城鄉融合發展等多重目標，提供促進鄉村全面振興的一攬子法律制度框架，對于豐富我國“三農”法律制度體系具有重要意義。

第二，明確了黨和政府在實施鄉村振興戰略中的基本職責。《鄉村振興促進法》屬于典型的促進法，主要通過規定政府及有關部門應當在實施鄉村振興戰略中履行的職責確立法律規范，以實現促進鄉村全面振興的立法目的。在全文共74條中，“政府”一詞有77處，意味著本法的重心就是為各級政府及其有關部門設定職責。通過立法方式，明確不同層級的政府、各有關政府部門在保護耕地和保障糧食安全、維護農民權益尤其是建立農民收入穩定增長機制、引導新型農業產業發展、完善農民返鄉就業扶持政策、統籌農村教育和醫療工作、保護農業文化遺產、防止農業面源污染、改善農村人居環境、構建簡約高效的農村基層管理體制、指導支持村民自治、支持農民合作社和集體經濟組織發展、加強基層群團組織和執法隊伍建設、優化鄉村發展布局、統籌鄉村公共基礎設施、促進城鄉產業協同發展以及建立和落實鄉村振興扶持各項措施等諸多方面的義務和責任，明確了政府在實施鄉村振興戰略中的工作方向、工作內容、工作重點和工作機制，強化了法律的可操作性。

第三，為體現鄉村價值和文化傳承提供了法律制度支撐。長期以來，人們將鄉村狹義理解為農業生產經營場所和農民居住場所，關注到鄉村的生產價值和生活價值，但相對忽視了鄉村的文化價值和生態價值。本法第二條第二款明確了鄉村的定義，即“本法所稱鄉村，是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等”。這一定義除明確鄉村的地理屬性外，突出強調了鄉村的三大特征和四大功能。對鄉村功能的多元化理解，尤其是對鄉村生態和文化功能的特別強調，對于社會各方面正確認識鄉村、理解鄉村、關注鄉村、支持鄉村和共同推進鄉村振興具有非常重要的意義。同時，本法在第四章的文化繁榮和第五章的生態保護中，規定了一系列弘揚鄉村傳統文化和提升鄉村生態價值的專門制度。為實現鄉村文化繁榮目標，法律從培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，加強鄉村地區的公共文化服務，挖掘優秀農業文化內涵，以及活躍鄉村文化市場等方面規定了具體措施。為實現鄉村生態保護目標，法律從美麗鄉村建設、農業綠色發展、生態修復和資源休養生息、鄉村人居環境改善和防止污染向鄉村轉移等方面具體措施。

第四，為鄉村治理體系和治理能力現代化建設奠定了法律制度基礎。推進國家治理體系和治理能力現代化，是當前國民經濟和社會發展的主要目標之一。從整個國家的治理體系和治理能力現代化水平看，鄉村更為薄弱。因此，依法提升鄉村治理效能，非常必要和迫切。《鄉村振興促進法》有大量創新性制度，是與鄉村治理效能提升密切相關的。例如，第四十一條第一款規定，“建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系，建設充滿活力、和諧有序的善治鄉村。”這一規定體現了非常豐富的含義，一是強調鄉村基層治理要堅持黨的領導，政府負責的體制；二是強調各類主體共同參與，以民主協商方式實現協同治理；三是強調在鄉村治理中要充分利用現代科技；四是健全自治、法治與德治相結合的鄉村治理體系。

第五，為城鄉融合發展提供了法律實現路徑。從一定意義上講，鄉村振興，就是要通過農業農村優先發展的理念和制度措施，改變城鄉割裂狀態，縮小城鄉發展差距，實現城鄉統籌融合發展的目標。城鄉差距，更主要體現為城鄉之間的制度性障礙。例如，基于歷史原因，橫亙在城鄉之間的戶籍制度、農業稅費制度、土地征收制度以及差異化的教育、醫療、養老等社會保障制度和基本公共服務制度，在推進工業化進程中使城鄉之間的發展差距不斷擴大。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，在消除城鄉之間的制度差異方面，黨和國家出臺了一系列重大政策，如全面取消農業稅、改革土地征收制度、集體經營性建設用地入市、義務教育統籌發展、逐步實現基本公共服務均等化等，這些政策對于實現城鄉融合發展具有重要作用。政策的穩定實施需要法律保障，除《土地管理法》等專門法律外，《鄉村振興促進法》直面影響城鄉融合的現實問題和制度性門檻，提供系統性、針對性的問題解決方案，為真正實現城鄉融合發展提供了有效的法律實現路徑。具體而言，在實施鄉村振興戰略的法律原則中，法律將堅持農業農村優先發展作為首要原則，并明確要求在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。法律專設城鄉融合一章，從基本目標、優化鄉村布局、加強鄉村公共基礎設施建設、以及基本公共服務均等化、城鄉社會保障均等化、就業機會均等化等方面作出了原則規定。同時，法律明確規定了保護進城落戶農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，以及鼓勵工商資本和城市居民下鄉、促進城鄉產業協同發展、鼓勵農民進城務工等重要制度。

結合實際情況，法律實施過程中還需要進一步完善的制度和機制

《鄉村振興促進法》已于2021年6月1日起施行，鑒于鄉村振興促進工作的長期性、復雜性，以及《鄉村振興促進法》本身的基礎性、原則性特點，在法律實施的過程中，仍然有許多相關制度和機制需要進一步完善。

從制度層面看，根據《鄉村振興促進法》的要求，需要迫切完善的主要制度包括：一是修改《土地管理法》，構建符合實施鄉村振興戰略目標的農村土地制度，尤其是滿足鄉村產業發展、鄉村公共服務和公益事業發展的建設用地供給制度，以及從立法層面完善農村宅基地的“三權分置”制度。同時，需要明確建設用地使用權出讓收益主要用于鄉村振興投入保障的具體規則。二是構建統籌城鄉的社會保障制度，完善城鄉居民公平享有醫療保險、養老保險、社會救助和社會福利的社會保障的制度體系。三是構建區域間協同發展的制度，在總結打贏脫貧攻堅戰經驗的基礎上，將東西協作經驗制度化，消除不同區域之間發展差距。

從機制層面看，目前需要重點建立和完善的機制措施主要包括：一是扶持涵蓋傳承載體、傳承工具和傳承人等要素的鄉村文化傳承的機制。二是建立城鄉之間人才流動的保障機制，既要保障進程務工農民的權益，更要為優秀人才下鄉支持鄉村振興事業提供創業條件和生活保障。三是完善鄉村振興的財政投入保障機制和資金統籌使用機制，確保資金投入總量和力度能夠滿足鄉村振興的基本需求。四是完善考核考評以及行政問責、追責和激勵機制，盡快建立反映鄉村振興工作進展情況的指標評價體系，對在鄉村振興工作中作出貢獻的組織和個人表彰和獎勵。

（作者為中國農業大學人文與發展學院教授，中國農業大學農業與農村法制研究中心主任）

責編/李一丹 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。