作者： 王雍君 中央財經大學政府預算研究中心主任，教授

廣州南粵基金的調研中，我最感興趣的問題有二：如何理解政府基金的邏輯與未來發展空間。

南粵基金的顯著特征是“國有的本質、民營的機制”。我相信這恰好為南粵基金的“存在價值”提供了兩項合乎邏輯的解釋。首先，基金的國有本質是合乎邏輯的，因為政府的產業政策和區域發展政策的貫徹依賴一個有力且有效的核心工具。在某種意義上講，這個核心工具非國有基金莫屬。

與許多國家不同，在中國，產業政策和區域發展政策正是地方政府在經濟發展中卓有成效的兩個主要領域。在區域發展依賴產業政策帶動的意義上，產業政策更具根本意義。

然而，產業政策的成功依賴于一組復雜的前提條件。首要的是解決甄別問題。可以認為，與公共財政和政策性銀行這些傳統的公共機制相比，民營化運作的基金機制可以更準確地和更及時地識別“何處、何時需要何種扶持”。理論上，政府可以通過財政投資、補貼、稅收優惠、政府采購和政策性貸款扶持產業和區域發展，但這些機制非基金化機制的敏捷性和靈活性不足。舉例來說，政府不太可能因為某個企業或產業在某個時候亟需一筆資金用于某個用途，就在正確時間以正確的方式單獨提供這筆資金。內部運作程序的冗長也不允許這樣的靈活性。然而，民營化運作的基金機制可以做到這一點。

在實踐中，甄別失靈和行動失靈總是結合在一起的。因為在難以甚至無法準確及時甄別“究竟需要扶持什么”的情況下，也很難設想能夠及時采取明智行動。兩類失靈都會損害產業政策的貫徹實施。甄別失靈意味著即便政府有足夠的錢予以扶持，出現“該扶持卻沒有扶持、不該卻予以扶持”的風險也會很高，這不僅導致資金錯配和浪費，還會延誤產業和區域發展的寶貴時機。行動失靈意味著即便沒有甄別失靈，行動上出現盲目性和滯后性的風險也可能很高，其中一個常見的原因是執行力不足。

相比之下，這些瑕疵或缺陷會較少地出現在民營化運作的政府基金機制中。這個機制對“何處、何時需要何種扶持”的靈敏度與準確度更高，在很大程度上可以彌補甄別失靈和行動失靈，足以在政府行動與產業（區域）發展之間扮演一個橋梁角色，通過這個角色，產業政策和區域發展政策將變得更為精準高效。在我看來，“政府基金的邏輯”在這個意義上可以得到很好的解釋。

解釋政府基金的存在價值還有第二個邏輯：彌補民間部門的協調失靈。在產業和區域發展的早期，民間部門的協調能力明顯不足。理論上，一個健全的金融體系可以在不依賴政府干預的前提下，通過民間部門自身的協調能力解決融資與投資和運營間的匹配難題，即在正確時間以正確方式、渠道和資金成本為投資活動和運營活動籌措資金，并確保相關各方共享收益、共擔風險。

在這里，三類角色間的密切協調必不可少，這就是資金提供方（包括民眾和機構投資者）、投資方和運營方。投資方關注以投資獲得想要的資產，運營方關注如何管理這些資產，支持商品與服務、生產與交付，融資方關注讓渡資金的使用權的預期回報與風險。如果三方能夠自行“湊合”這些具有互利前景的活動，那么，政府基金就沒有存在的價值。

但問題是：真實世界嚴重缺失這種寶貴的“湊合”能力。不妨把這種情形稱為民間部門的協調失靈。政府性基金因此應運而生，即作為彌補民間部門協調失靈的一種獨特機制發揮作用。

于是，政府性基金的兩個邏輯可分別概括為彌補政府（甄別與行動）失靈，以及彌補民間部門的協調失靈。兩類失靈的主要根源在于信息不對稱。舉例來說，擁有資本的人不知道何處需要資本，需要資本的人不知道誰可以提供資本。在產業發展和區域發展的各個方面、各個環節和各個時間段，諸如此類的信息不對稱總是存在的，有時甚至很嚴重。我猜想，傳統的財稅政策和金融政策沒有能力應對這個難題，相反，政府基金有能力應對。

這個猜想的邏輯，和多層次資本市場的邏輯是一致的。一般地講，以銀行主導的間接金融支持制造業粗放擴張是適當的，但創新活動和對創新性產業的扶持更依賴多層次資本市場，后者比銀行勝任得多。

如果上述邏輯是成立的，那么接下來就是空間問題：政府基金的未來發展空間在何處、多大？

我的猜想是：空間不會限于“基金”，而會以基金作為跳板擴展到“投資-運營-融資”這三大板塊，每個板塊都存在很大的拓展空間，無論針對政府提供相關服務，還是面向市場提供相關服務。準確地講，政府基金將提供綜合性服務，即把融資與投資及運營綜合在一起的各種相關服務，這些服務的范圍和方式遠遠超越“基金”概念。

（該文為人民論壇“國家治理（基層黨建）創新經驗”課題調研項目的成果之一）