習近平總書記在2020年12月召開的中央農村工作會議上發表重要講話指出：“黨中央決定，脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期。”2021年2月，在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中，習近平總書記進一步強調：“對脫貧縣要扶上馬送一程，設立過渡期，保持主要幫扶政策總體穩定。”準確理解和把握設立脫貧攻堅過渡期的政策指向和多重意蘊，是高質量實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的認識基礎，具有重要的理論實踐意義。

全面認識設立脫貧攻堅過渡期的客觀必然性

脫貧攻堅與鄉村振興銜接的內在邏輯是設立脫貧攻堅過渡期的客觀需要。精準脫貧是三大攻堅戰之一，其目標是到2020年確保現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困；鄉村振興戰略是國家戰略，其目標是到2050年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。從實施時間看，兩者是在不同時期需要完成的任務，全面脫貧是全面建成小康社會的底線要求，鄉村振興則是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重大戰略舉措。從目標看，兩者具有一致性，都指向實現共同富裕。顯然，兩者的有效銜接，是保障工作連續性和階段性統一的需要。脫貧攻堅解決了農村絕對貧困問題，彌補了鄉村振興的最突出短板，為實施鄉村振興戰略奠定堅實基礎。而鄉村振興是脫貧攻堅的接續戰略，是對全面脫貧成果的鞏固和提升，旨在進一步激發農民增收致富的內生動力，構建起穩定脫貧防止返貧的長效機制。統籌做好有效銜接，促使二者實現互促共進、平穩轉型必然需要有一個過渡期。

國內發展不平衡性和國際發展不確定性是設立脫貧攻堅過渡期的外在因素。從國內看，我國發展不平衡不充分的問題仍然突出，農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和收入分配差距較大，這就決定了鞏固拓展脫貧攻堅成果任務還十分艱巨，目標實現需要一定的過渡時間。從全球看，國際環境日趨復雜，不確定性不穩定性因素日趨增多，新冠肺炎疫情帶來的影響廣泛深遠，世界經濟增長持續低迷，全球復蘇發展的步伐仍然緩慢。因此，對于脫貧攻堅這樣一場深刻變革，不可能一蹴而就，其成果鞏固拓展需要國家隨著發展形勢、階段特點、環境條件等變化對相關機制、政策、工作體系等如何銜接鄉村振興作出調整和安排。

鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨新問題新挑戰是設立脫貧攻堅過渡期的內在要求。脫貧攻堅目標任務完成后，脫貧地區、脫貧人口的進一步發展依然面臨諸多困難挑戰：一是部分人口穩定脫貧質量不高。一些扶貧產業同質化現象嚴重，還沒有實現穩定發展，應對市場和自然風險能力弱，持續帶動脫貧人口穩定增收難度較大。有的脫貧戶就業不夠穩定，部分脫貧人口對各級政府轉移支付依賴程度較高，政策性返貧風險較大。二是部分易地扶貧搬遷群眾穩定脫貧困難較多。總體上看，易地搬遷群眾“搬得出”“住得好”“穩得住”問題基本得到解決，但“能致富”“快融入”面臨不小挑戰。三是部分脫貧地區后續發展基礎依然相對薄弱。盡管經過脫貧攻堅戰，深度貧困地區群眾生產生活條件和區域發展基礎有了明顯改善，但是，自然條件較差、經濟發展水平相對較低，基礎設施建設明顯滯后等狀況還沒有得到根本性改變，公共服務發展不均衡不充分問題依然十分突出，產業發展依然處于價值鏈低端。四是新冠肺炎疫情對穩定脫貧的后續影響持續加深。疫情對經濟發展的影響還在持續，世界經濟嚴重衰退對我國經濟發展的反向沖擊依然存在。這些不利因素對于脫貧地區穩定脫貧防止返貧都是重大挑戰。五是脫貧人口返貧和邊緣人口致貧兩種風險并存。一方面，消除絕對貧困是政策投入“組合拳”作用的結果，需要持續政策支持和投入，才能防范返貧風險。另一方面，脫貧人口具有脆弱性、邊緣性等特點，決定了他們仍然是社會經濟生活中的弱勢群體，需要相關政策的延續形成緩沖。應對上述困難挑戰，科學設置過渡期是必然選擇。

完成“十四五”時期確定的階段性任務和實現全面鄉村振興、農業農村現代化目標是設立脫貧攻堅過渡期的戰略考量。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確將“脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉村振興戰略全面推進”作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一。鄉村振興和農業農村發展目標實現是一個戰略過程，對鄉村振興、農業農村現代化需要有歷史耐心。鄉村振興要做到全面振興，必須做到科學規劃、精準謀劃，堅持重點論與系統論相結合。精準扶貧與鄉村振興銜接，設立過渡期，是相關政策體系、組織體系、監管制度從集中攻堅到常態化支持逐步轉變的客觀要求。

準確把握設立脫貧攻堅過渡期的政策指向

保持現有幫扶政策總體穩定。圍繞脫貧攻堅，從中央到地方，各級政府都制定實施了一系列政策措施，形成了較完整的政策體系。保持政策穩定不是簡單地延續，而是要根據新發展階段的形勢新變化和鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興的新要求，對脫貧政策進行全面梳理、科學評估、分類優化。第一類是繼續執行的政策，如基礎設施、公共服務、人居環境整治、扶貧公益性崗位、控輟保學等政策措施，可以適當調整、完善后轉為鄉村振興的常規性政策。第二類是合并升級的政策，如產業扶貧、扶貧就業車間等政策措施，需要在農業農村發展的大框架內，與現行相關政策合并、升級，作為鄉村振興政策。對于保障兜底、醫療扶貧等政策措施，主要是通過增強普惠性社會保障體系的特惠功能實現。第三類是退出的政策，那些臨時性或者已經完成歷史使命的政策措施，如貧困戶危房改造扶貧政策等，不再執行。此外，中央單位定點幫扶政策需要繼續穩定一個時期。在穩定的基礎上，還需要出臺一批全面推進鄉村振興的政策。

嚴格落實“四個不摘”要求。摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求，是鞏固拓展脫貧攻堅成果防止返貧的基礎。除保持現有幫扶政策總體穩定，做到摘帽不摘政策外，過渡期內必須繼續充分發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持脫貧攻堅中層層落實責任、五級書記一起抓的成功做法，加強農村基層組織建設。保持村第一書記和駐村幫扶機制穩定，做到摘帽不摘幫扶。駐村工作隊可以創新幫扶方式，過渡期內重點放在從根本上改變村干部和貧困戶依賴心理上，注重傳授村干部和貧困戶自我造血的技能，把提升基層組織、村級兩委成員素質、村級自主治理能力同提升貧困戶自我造血能力結合起來。注重繼續加強教育引導，加強政策引導，發揮村規民約作用，因地制宜探索有效方式，激勵和引導脫貧群眾靠自己努力過上更好生活。摘帽不摘監管，主要是把鞏固拓展脫貧攻堅成果納入市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核范圍。

堅持完善好東西部協作機制。這是摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶的重要體現，也是脫貧攻堅過渡期政策完善優化的重點內容。根據中央部署，下一步主要是要調整優化東西部協作結對關系，堅持尊重歷史、保持總體穩定，堅持整合力量、優化結對關系，堅持統籌協調、穩定幫扶體系，實現原有幫扶工作平穩過渡。保持資金投入力度是基礎，過渡期內，東西部協作財政援助資金投入規模應該保持一定力度。保持干部人才選派交流力度是重點，繼續開展干部雙向掛職交流，選派教育、醫療、農技等專業技術人才支援西部。加強勞務協作是關鍵，東部地區要繼續為在當地務工的中西部脫貧勞動力提供穩崗就業服務。中西部地區要主動加強與東部地區工作對接，配合做好穩崗工作。加強產業協作、消費合作是根本，鼓勵支持幫扶雙方共建產業園區，鼓勵支持東中部勞動密集型產業向西部地區梯度轉移。中西部地區加強農特優產品生產管理，東部地區加強支持和采購，繼續加強農產品消費合作。

建立健全防止返貧監測和幫扶機制。2020年4月，國務院扶貧開發領導小組印發的《關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》指出，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情影響等引發的剛性支出明顯超過上年度收入和收入大幅縮減的家庭加強監測，提前采取針對性幫扶措施，防止返貧和產生新的貧困。對脫貧縣、脫貧村、脫貧人口實施常態化監測，重點監測收入水平變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，定期核查、動態管理。完善精準幫扶機制，對脫貧地區產業幫扶重點補上技術、設施、營銷等短板，促進產業提檔升級；對易地搬遷安置點，多渠道促進就業，加強配套基礎設施和公共服務，搞好社會管理，確保搬遷群眾穩得住、有就業、逐步能致富。各地充分利用建檔立卡信息系統成果，健全防止返貧大數據監測平臺，為鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進鄉村振興提供數據支撐與決策參考。

促進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。鄉村振興是一場改變中國農村發展進程的持久戰。過渡期內，主要任務是實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。推進兩者銜接，要重點抓住關鍵環節。一是工作機制銜接。健全中央統籌、省級總負責、市縣鄉抓落實的工作機制。過渡期內，切實做到靶心不轉，頻道不換，接續做好鄉村振興工作。二是政策銜接。各地在抓好落實工作的基礎上，根據鄉村振興和農業農村現代化的新要求，立足實際，不斷充實完善更多帶有普惠性和區域性的政策，對脫貧人口、低收入群體建立正常的幫扶機制。三是發展規劃銜接。結合脫貧攻堅的完成情況和鄉村振興新的目標要求，按照缺什么補什么的原則，制定好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接規劃，抓好縣、鄉、村三級從實際出發、實事求是做好規劃。四是產業就業幫扶銜接。支持脫貧地區產業發展壯大，產業扶貧政策措施由到村到戶為主向到鄉到村帶戶為主轉變，發揮科技特派員作用，支持龍頭企業、合作組織、致富帶頭人發展，完善利益聯結機制，同時促進脫貧人口穩定就業。五是基礎設施建設公共服務提升銜接。繼續加大對基礎設施建設支持力度，持續改善鄉村道路、水利、電力、通訊等生產生活條件，持續改善村容村貌。繼續加大對教育、健康等公共服務投入，持續改善鄉村義務教育辦學條件和醫療衛生基礎條件，進一步提升脫貧地區公共服務能力和水平。六是工作隊伍和人才銜接。脫貧攻堅離不開人才的助力，鄉村振興也離不開人才的支撐。脫貧攻堅完成以后，原來派到鄉村去的人才和工作隊伍，根據需要繼續保留直接轉換成鄉村振興工作隊。通過落實好返鄉、下鄉創新創業政策措施，鼓勵和支持城里的人才到農村去。培養一部分鄉土人才，整合資源，有計劃有步驟地系統開展農村人才培養培訓。

深刻理解設立脫貧攻堅過渡期的多重意蘊

體現了我們黨人民至上的根本立場。人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。脫貧攻堅的偉大實踐正是我們黨堅持人民至上、以人為本最生動的實踐。打贏脫貧攻堅戰，為實現第一個百年奮斗目標、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定了堅實基礎，徹底改變了農村貧困地區的面貌，極大增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。設立過渡期，作出做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的戰略部署，確保工作不留空檔，政策不留空白，是應對脫貧地區、脫貧人口返貧風險的有力舉措，“絕不能出現這邊宣布全面脫貧，那邊又出現規模性返貧”的承諾，正是我們黨人民至上根本立場的體現。

體現了我們黨對人類發展規律的準確把握。貧困是人類發展的共同挑戰。新中國成立以來，我們黨帶領全國人民持續向貧困宣戰。不同時期，因應我國貧困特征和致貧原因的變化，確立和實施不同的減貧戰略，走出了中國特色減貧道路。但是，脫貧攻堅戰的勝利果實能否保持住，既是新時代脫貧攻堅質量的重要度量，也是脫貧攻堅制度政策體系、精準方略科學有效的最終檢驗。設立脫貧攻堅過渡期，與“十四五”規劃相銜接，從解決建檔立卡貧困人口“兩不愁三保障”為重點轉向實現鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面鄉村振興，正是我們黨在擺脫絕對貧困之后，對人類實現更好發展道路的探索。一方面，鞏固拓展脫貧攻堅成果為鄉村振興奠定了更堅實的基礎；另一方面，全面鄉村振興通過外部支持和激活內生動力，可以為脫貧地區、脫貧群體提供更穩定的發展基礎和機會，將進一步有效鞏固拓展脫貧攻堅成果。這是中國特色減貧道路的豐富發展，更是我們黨對人類如何走向共同富裕發展規律的把握。

體現了我們黨治國理政科學方略的新發展。解決發展不平衡不充分問題是任何一個國家治國理政的難題。實現共同富裕是社會主義的本質要求，我們黨治國理政就是要不斷推進平衡發展、充分發展，逐步實現共同富裕。在脫貧攻堅目標任務完成后，設立過渡期，是我國脫貧攻堅偉大歷程中具有原創性、獨特性的又一重大創舉。5年過渡期保證了鞏固拓展的時間，留夠了時間空間余地，能夠確保工作不留空檔、政策不留空白，牢牢守住守好脫貧攻堅成果。脫貧地區在健全防止返貧監測和幫扶機制，建立農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制的基礎上，全面推進鄉村振興。在鄉村振興中抓重點、補短板、強弱項，著力解決發展不平衡不充分問題，統籌推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，讓廣大農民在全面脫貧、鄉村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感，更加充分體現了我們黨治國理政思想和方略的豐富發展。

體現了我們黨在新發展階段貫徹新發展理念、構建新發展格局的新要求。脫貧攻堅5年過渡期，從時間上正好同“十四五”規劃的工作階段相重疊，“十四五”規劃是從持久戰角度著眼制定的一個中長期規劃，又是乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年規劃，這五年也正是全面推動鄉村振興發展的關鍵五年。進入新發展階段，需要更加完整、準確、全面貫徹新發展理念，必須更加注重共同富裕問題。打贏脫貧攻堅戰是實現共同富裕的基礎。設立脫貧攻堅過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅成果，就是把滿足人民對美好生活的新期待作為發展的出發點和落腳點的具體體現。實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，正是自覺主動解決地區差距、城鄉差距、收入差距等問題的有力行動。鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興，必然要求脫貧地區更加注重在發展中保障和改善民生，更加注重統籌做好就業、收入分配、教育、社保、醫療、住房、養老、扶幼等各方面工作，更加注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，向困難群眾傾斜，促進社會公平正義，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的過程，就是激發脫貧地區、脫貧群眾發展活力、消費潛力動力的過程，將有力有效促進以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的構建。

（作者為中國扶貧發展中心主任，北京大學貧困治理研究中心主任，中國農業大學人文發展學院博導）