2019年底以來城鎮化的發展形勢發生了兩個顯著變化：一是我國常住人口城鎮化率首次突破60%，城鎮化進入一個新的發展階段；二是突如其來的新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展帶來前所未有的沖擊，城鎮化面臨的來自外部環境的挑戰之嚴峻前所未有。面對日益復雜的國內外形勢，今年以來中央多次圍繞新型城鎮化建設作出部署，新型城鎮化建設驟然提速發力。提速發力新型城鎮化建設，意味著我國城鎮化進入下半程。與以往的城鎮化和新型城鎮化相比，下半程的新型城鎮化被賦予新使命、新內涵、新要求。

加速新型城鎮化是建設社會主義現代化強國的重要內容

城鎮化是現代化應有之義和基本之策。2021年起，我國將在全面建成小康社會的基礎上，開啟全面建設社會主義現代化強國的新征程。全面開啟新征程，意味著中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，這將是一個長期過程，也是人類發展史上最有意義、最具挑戰的重大課題。我們要從國情、世情出發，積極應對新形勢新要求新挑戰，探索研究新型城鎮化的發展戰略、發展目標和重點任務，推動城鎮化高質量發展。

以城市群為主體形態，形成大中小城市協調發展的格局。要優化布局，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。尤其要繼續以中心城市為內核，培育發展全國性、區域性大都市圈和城市群，更好地發揮中心大城市在促進可持續發展、統籌城鄉發展方面的示范帶動作用。

提升中心城市和超大城市治理能力。改進城市治理理念、治理方式、治理手段，走出一條符合中心城市和超大城市特點和規律的社會治理新路子。強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯網、大數據等信息技術手段，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發展、群眾反映強烈的突出問題，加強綜合整治，形成常態長效管理機制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。

減少行政層級，擴大城市自主權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。首先，可以考慮再增設2—3個直轄市，增加計劃單列市數量，擴大省直管縣試點范圍，加快鎮改市步伐。其次，要全面深化城鎮經濟體制和管理體制改革，減少政府對市場的直接干預，確保市場在資源配置中的決定性作用，明確政府與市場的邊界，使城鎮化成為一個自然的歷史過程。

制定實施差別化的區域發展政策。東部地區要以提高城鎮化質量和健康狀況為重點任務，主要包括盡快完成老舊小區改造、推進農民工市民化和城市基本公共服務均等化、加強城市基礎設施建設、促進產業升級、重視生態保護和生態建設、加快城鄉融合發展進程等。中西部地區要以推進人口城鎮化、提高城鎮化水平為重點任務，包括培育發展1—2個全國性城市群和若干個區域性城市群，加快發展縣域經濟，著力發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的宜居美麗城鎮，加強道路、交通、管網等城鎮基礎設施建設，提高城鎮基本公共服務供給能力，增強中西部城鎮對集聚產業和人口的吸引力和集聚力。

調控城鎮人口密度。對于人口密度超過2萬人/平方公里的城市，要注意加強城市新區建設和功能區的規劃整合，通過城市基礎設施、公共服務的均衡布局，控制人口密度；對于人口密度不足0.5萬人/平方公里的城市，也要注意通過城市產業發展、功能區的規劃布局、城市基礎設施和公共服務的重新布局，增強城市的集聚功能和人口密度，發揮城市的集聚效應。

加速新型城鎮化是形成國內國際雙循環相互促進的新發展格局的重要基石

2020年5月以來，習近平總書記多次強調，要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這個新發展格局是根據我國發展階段、環境、條件變化提出來的，是重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇。提速發力新型城鎮化是構建國內循環體系的重要基石，也是推動形成整個新發展格局的重要路徑。第一，城鎮化是我國內需最大潛力之所在。城鎮化自身具有的巨量市場需求、供給能力，使其成為經濟發展的“調控閥”，是經濟增長率、就業水平等不滑出“下限”、物價漲幅等不超出“上限”的重要保證，成為構建國內循環體系的硬核。第二，推進新型城鎮化是保障和改善民生的重要平臺。新型城鎮化過程是解決好城鄉居民生產生活、保障和改善民生的全過程。新型城鎮化有利于保障城鄉就業這一“民生之本”，有利于改變農民工和棚戶區、老舊小區居民居住條件差、家庭收入少、保障水平低的現狀，改善底層群眾的生產生活狀況，有利于加強基礎設施建設和公共服務供給，改善居民居住生活條件。第三，推進新型城鎮化是促進經濟結構優化升級的重要推動力。城鎮化有利于構建完整的內需體系和產業鏈體系，減輕經濟增長對出口、投資的依賴，城鎮化的集聚效應也有利于服務業及科技、金融、信息、物流、文化等產業的發展。第四，推進新型城鎮化是釋放改革紅利、增強國內需求和發展后勁的重要突破口。通過新型城鎮化的一系列配套措施推動供給側結構性改革，為收入分配、土地制度、現代企業制度、科技體制、財稅體制、行政體制等整體配套改革的全面推進創造有力的條件，為經濟發展提供持久動力。第五，以大城市、特大城市為中心的都市圈是教育、科技、研發、高新技術產業的重要載體，圈內企業是國際投資、國際貿易、國際技術交流的最主要市場主體，也是國內產業鏈、價值鏈由中低端邁向中高端的最重要推動力。

為推動形成國內國際雙循環相互促進的新發展格局，新型城鎮化要重視其在擴大內需、塑造產業、優化布局、提升國際競爭力、構建對外開放新格局等方面的重要作用。一是充分發揮大中小城市和小城鎮的差異性作用。常住城鎮化率突破60%以后，新型城鎮化除了要繼續加強中心城市和城市群的核心帶動作用外，還要重視提升縣城的公共設施和服務能力，積極發揮縣城在促進城鄉發展、增加城鄉居民收入、增加消費需求、擴大有效投資中的重要作用。二是強化新型城鎮化的產業支撐。推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，堅持將城市發展與產業成長“兩手抓”，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、發展服務業、促進就業創業結合起來，為城鎮化健康發展提供產業支撐。三是優化城市空間布局。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區等開放高地、發展高地為重點，布局戰略性新興產業和未來產業，加強區域、城鄉等不同級次產業融合，形成世界級產業集群。四是重視發揮新型城鎮化在推動經濟發展方式加快轉變中的作用。要加強新型基礎設施建設，發展新一代信息網絡，拓展5G應用，建設數據中心，增加充電樁、換電站等設施，推廣新能源汽車，發揮新型城鎮化在激發新消費需求和助力產業升級、推動經濟發展方式加快轉變中的作用。五是構建對外開放新格局。依托開發區、自貿試驗區、自貿港建設，堅持互利共贏的開放戰略，以“一帶一路”倡議為重點，促進商品、資金、技術、人員更大范圍流通；進一步推進簡政放權改革和負面清單制度，營造更具國際競爭力的營商環境，吸引先進國際資源來華投資發展。

加速新型城鎮化是推進城鄉融合發展的基本前提

城市與鄉村是一個相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。城市的發展和繁榮絕不能建立在鄉村凋敝和衰敗的基礎上，鄉村振興也離不開城市的帶動和支持，城鄉共榮是實現全面小康和全面現代化的重要前提。從城鄉分割到城鄉一體化和城鄉統籌發展再到城鄉融合發展，反映了城鄉關系的復雜性和不同發展階段城鄉關系所表現的主要特征。由于城市和鄉村在資源稟賦、產業結構等方面有著本質的不同，也有著各自的發展規律，城鎮化和鄉村發展在發展目標、發展次序、制度安排、資源配置等方面必然會存在矛盾和沖突，結果必然是鄉村發展滯后于城市發展，城鄉差距持續擴大。

1995年以來，我國城鎮化進入加速發展階段，城鎮化率年均提升1.3個百分點，到2019年底突破60%，城鎮化進入一個新的發展階段，城鄉融合發展的條件基本具備，提速發力新型城鎮化需要協調推進新型城鎮化與鄉村振興戰略，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉平衡、融合發展。

一是發展目標的協調：從城鄉非平衡發展轉向城鄉平衡發展。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，其中不平衡不充分是主要矛盾的主要方面，而城鄉發展不平衡是最大的不平衡，農村發展不充分是最大的不充分，所以補齊農村發展短板是解決不平衡不充分發展的必然要求。如何補齊農村發展短板？根本的一條是要轉變發展戰略，即從非平衡發展戰略轉向平衡發展戰略。

二是優先次序的協調：從城市優先發展轉向鄉村優先發展。“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。但是在不同的發展階段，由于發展規律和客觀條件的限制，必然存在不同的城鄉之間優先發展次序的選擇。在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向。但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，堅持農業農村優先發展，實現工業與農業、城市與農村協調發展，這也是帶有普遍性的傾向。為了保證農業農村優先發展，要在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板。

三是制度安排的協調：從城鄉二元制度轉向城鄉一元制度。城鄉二元制度一元化變革是協調推進新型城鎮化與鄉村振興戰略的制度保證。重點是要推進戶籍制度改革，全面實行流動人口居住證制度，全面放開中小城市和小城鎮戶口，建立健全戶籍制度與居住證制度有效銜接的人口管理制度；鼓勵引導工商資本參與農村振興，鼓勵社會各界人士投身鄉村建設，匯聚全社會力量，強化鄉村振興人才支撐；建立健全實施鄉村振興戰略財政投入保障制度，公共財政更大力度向“三農”傾斜；健全適合農業農村特點的農村金融體系，強化金融服務方式創新，提升金融服務鄉村振興的能力和水平。

四是資源要素的協調：從限制流動、單向流動轉向雙向、自由流動。要堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換，引導資源要素向農村流動。首先要加強農村基礎設施和環境建設，讓資源要素下得去。要提升與現代產業融合相銜接的農村硬件基礎設施水平，提升與現代產業融合相匹配的農村軟件治理制度環境的建設水平。其次要推進農業農村為基礎的產業融合，讓資源要素留得住。要鼓勵城市產業要素通過農業產業鏈的節點衍生新業態，利用已有的要素聚集空間打造城鄉產業要素共生平臺。最后要形成與農民共享的利益機制，讓資源要素能持續。克服工商資本下鄉與民爭利的矛盾，通過利益共享機制，形成城鄉產業要素的共生關系，讓城鄉要素通過共生融合在一起。

五是發展結果的協調：從城鄉分野轉向城鄉融合。從城鄉分野轉向城鄉融合，雖然是城鄉發展的必然要求和自然過程，但也需要政策的引導和支持，需要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，主動作為，加快城鄉融合進程。要推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

加速新型城鎮化是貫徹落實共享發展的重要途徑

以人為本是新型城鎮化的核心和重要內涵，貫徹落實共享發展是實現以人為本、促進新型城鎮化持續健康發展的基本要求。當前，影響共享發展的障礙主要有三個方面問題：一是農民工市民化進展緩慢。從戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的缺口看，7年間僅縮小1.35個百分點。從農民工規模數量看，2012年全國農民工總量為26261萬人，2019年農民工總量增加到29077萬人，雖然7年間農民工市民化人數接近9000萬，但農民工總量卻增加了2816萬。農民工總量不降反增，說明農民工市民化速度和戶籍人口城鎮化速度不及農民工增速，農民工市民化任重道遠。二是大中小城市和小城鎮之間發展差距較大。在城鎮化數量型速度型發展階段，無論是市場還是政府，都更加傾向于把更多的資源要素配置到大城市、特大城市和超大城市，而對于數量更多的中小城市，尤其是以縣城為代表的中小城市和小城鎮，市場競爭力、財政收入能力、資源調配能力相對不足，制約了縣城產業集聚、人口集聚能力和整體發展水平，影響了縣城的基礎設施建設和公共服務能力以及縣城居民的就業、收入和生活水平。以縣城為代表的中小城市和小城鎮發展的不充分及其與大城市、特大城市和超大城市之間發展的不平衡，已經成為我國城鎮體系的主要矛盾，成為共享城鎮化發展成果的短板和薄弱環節。三是城市內部基本公共服務布局不平衡。在城市內部，基本公共服務布局極不平衡，影響不同區域居民的共治共享。

因此，貫徹落實共享發展的重點任務包括以下三個方面：一是大力推進農民工市民化。從根本上講，農民工問題是由城鄉二元制度造成的，解決農民工問題也應從城鄉二元制度入手。由于城鄉二元制度的存在，農民進城務工卻不能享有市民待遇。反過來講，讓農民工享有市民待遇就必須改革直至逐步消除城鄉二元制度。這就需要在推進新型城鎮化進程中，按照共享發展的思路，著力縮小城鄉差距，逐步消除城鄉二元體制，從根本上消除產生農民工問題的制度基礎。

二是提升中小城市和小城鎮的公共設施和服務能力。首先要明確政府的主體責任。公共設施和服務作為公共產品，具有較強的公共性和外部性，存在市場失靈的可能，必須主要由政府來提供。在政府體系中，要充分認識到中小城市和小城鎮公共設施和服務能力不足的短板弱項對于城鎮化高質量發展和城鄉融合發展、城鄉居民美好生活的實現可能產生的負面影響，確立起主體責任。其次要科學規劃，區分輕重緩急。中小城市和小城鎮公共設施和服務能力不足的短板弱項是歷史長期積累的結果，補短板絕不可能畢其功于一役。提升中小城市和小城鎮公共設施和服務能力，重點在于促進公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提擋升級、產業培育設施提質增效。最后要完善多渠道籌集資金機制。中小城市和小城鎮政府是資金籌集的主體，公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。同時，各地區要針對準公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制，通過健全政銀企對接機制、新型城鎮化建設專項企業債券、規范有序推廣PPP模式等多渠道解決資金問題。

三是積極推進老舊小區改造。老舊小區改造應依托新基建，維修完善基礎設施和公共設施實現未來住區的聯網化和數字化。近年來，由于盈利模式不清晰，社會資本參與老舊小區改造的熱情并不高，老舊小區改造一直以財政資金為主導，資金不足是老舊小區改造的巨大難題。構建完善的資金籌集機制，是老舊小區改造的重要任務。2020年4月14日，國務院常務會議要求建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制，中央財政給予補助，地方政府專項債給予傾斜，鼓勵社會資本參與改造運營。政府除提供低息資金支持外，還應改變老舊小區粗放式的管理和收費方式，爭取實現居民和企業價值共享。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）馬克思主義學院教授）