把國家脫貧政策轉變為一般性收入分配政策，可更好實現社會公平正義

—— 鞏固脫貧成效政策需相應轉變

全面建成小康社會之后，我國要通過推進城鄉融合發展，使預防貧困發生機制內生化，將由政府強力動員的短期運動型脫貧機制轉化為法治保障、市場主導、政府調節的常態運行機制，使國家脫貧政策轉變為一般性收入分配政策，實現社會公平正義。為此，要注意以下幾方面。

建立正確的區域經濟資源評價指標體系。一定時期內不適用人口穩定脫貧政策的區域不應成為政府的開發目標區域。政府與企業都不宜在深度貧困地區、生態脆弱地區實施開發式扶貧。

改進扶貧移民政策。應重新制定城鄉區劃政策，在此基礎上，將農村地區逐步發展為專業農戶的生活、工作區域，使農村社會成為包括專業農戶在內的中產階層為主的社會。事實上，國家越是現代化，農村就越不適于剛性貧困人口生存。在扶貧移民計劃中，應考慮將完全依賴社保計劃的剛性貧困人口逐步向城市轉移，避免現行就近移民政策帶來的新移民與原有居民爭奪資源的弊端。

精準脫貧政策實施過程中，要將“市場瞄準”與“政府瞄準”結合起來。“市場瞄準”主要看貧困戶出售勞動產品和服務的凈收益，“政府瞄準”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括未出售的產品的價值。前一指標更能反映農戶脫貧的潛力。從長期看，我國不可能專門設立針對貧困人口的投資項目；貧困人口要與其他從業人口一起工作，選擇適合他們的工作崗位，通過就業解決收入問題。依靠企業興辦慈善性的扶貧車間、扶貧農業園是不可持續的。對于不能進入勞動分工體系的失能、半失能人口，現有的就地提供護理扶助的做法實際效果并不好，需要通過城鄉統一的濟貧制度解決他們的基本生存問題。

使用新的政策用語。應以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”劃分為“就業扶助政策目標人群”與“低保政策目標人群”，而不再以城鄉區別。同時，用“預防貧困發生機制”替代“精準脫貧機制”。這有利于明確政策目標，實現收入分配政策的轉型。

堅持以城鎮化引領農村發展，大力發展小型城市。研究表明，農業區距離城區超過半小時車程，并不利于農業吸引人力資本。我國中西部地區的城市首位度不宜過高，應采取綜合措施發展小型城市。城市房價過高是阻礙農村居民舉家遷入城市定居的重要因素，這個問題不解決，將影響我國成為真正的高收入國家。

應撤并部分貧困地區的縣級行政區單元。研究發現，貧困程度越高的縣，人均財政支出越大，它們屬于財政轉移支付依賴型經濟體，經濟活力低下。這類縣的人口規模小，有的地域規模也非常小。舉例來說，我國某地未被劃入深度貧困地區，但也算得上難以穩定脫貧的地區，該地竟有25個縣級行政區。財政資金無力支付干部薪資，留不住人才，普通人員又大量堆積，人浮于事。因此，應較大幅度合并貧困地區縣級行政單元，將干部人均國內生產總值作為機構和公務人員編制的主要參考指標，降低人口比例指標的影響權重。

建立城鄉統一的以發放食物券為主要手段的低收入人群營養改善計劃。國家應采取多種措施鼓勵農村貧困人口進城，將農村居民貧困問題轉變為一般性貧困人口的脫貧問題，以提高脫貧政策的實施效率，更好地消除貧困代際傳遞現象。可以通過對舉家進城的部分農村低收入家庭發放食物券的辦法改善其生活水平，減弱他們的戀土情結，為農村小塊土地流轉創造條件。

加大對剛性貧困人口的救助力度，加強農村貧困人口的老人扶助計劃及兒童教育與營養計劃。在現有幫扶基礎上，每個幼童和小學生的午餐補助增加五元，學生規模在360人以上的小學建立配置廚師的餐廳，大力豐富食品品種。對400萬貧困老人每年發放1000元食物券，建立農村分戶登記制度，完善貧困老人財產與收入數據資料。建立貧困孕產婦扶助計劃，按每人2000元補貼，實行住院分娩。對約60萬失能人口每人每年增加3000元幫扶資金，對約100萬半失能人口每人每年增加2000元幫扶資金，建設護理公寓，改善他們的生存狀況，并將他們納入國民營養計劃，用食物券替代現金。經計算，以上全部開支總計約170億元，其中新增開支估計不超過100億元，護理公寓建設資金可以通過城鄉融合發展和農村宅基地制度改革籌措。這些發展計劃如能落實，對于國家財政不會造成負累，而意義卻十分重大。對剛性貧困人口中有基本勞動能力的人群，可以通過累退性負所得稅鼓勵他們到城市從事簡單的工作。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）