作者：申建林 武漢大學政治與公共管理學院教授、博導
2019年中央一號文件強調，推動“基層自治、法治和德治”，需要建立健全黨組織的領導體制。為了提高治理效率，近年來基層黨組織的政治功能和社會治理功能相融合并得到進一步強化，形成了黨政合一的治理結構，并以制度化與行政化的方式深入基層，以消除社會不穩定因素與社會風險。然而基層社會卻是一個分工多樣、利益群體復雜、價值多元的社會，具有分散化和差異化的特征。解決基層治理中難解的悖論，既要通過行政力量提升社會治理的能力，以克服多元治理的不確定性和不可控性，又要尊重并適應基層社會的多元需要，加強基層治理的民眾參與和多元共治。
推進基層治理結構的轉型。中國基層社會關系的深刻變化決定了基層社會治理結構的轉型，中央權威性文件也表達了這一轉型趨勢，例如：強調健全“基層群眾自治制度”“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”，走“共建共治共享的社會治理”之路。多元主體的協同共治結構體現了中國基層治理現代化的趨勢。由于基層社會在利益多樣化和主體多元化凸顯的同時，還未進入自我整合的成熟階段，因此需要中央的統籌協調與整合力量提供制度供給，從而推動多元治理結構的成長與轉型，基層黨組織的領導是對多元結構的重要引領和推進。黨的十八大以來，基層黨建不斷強化，以基層黨支部為核心的“同心圓”成為基層治理的基本結構，黨的地位與權威在基層治理中的加強成為基層治理有效性的標尺。由此，基層黨建成為基層治理的重大政績，“黨建+”工作模式成為一種有效的治理方式。事實上，基層黨組織的領導是以基層民意表達、利益協調、參與激勵為基礎。我們需要創建“議事會”“懇談會”等平臺吸納民眾和社會組織的參與，促進政府、社會與市場力量的對話與互動，從而推進治理結構向多元化和扁平化的轉型。
超越科層化治理而擴大基層治理的彈性空間。科層化治理在黨政機關等權力體系中的運用顯示了權責清晰和簡潔高效的優勢，但在基層社會中則暴露出力不從心的弱點，畢竟基層社會矛盾繁多、成因復雜、演變不確定，尤其是隨著公社制和單位制解體，基層社會更多地回歸關系社會和人情社會的傳統，非人格化的科層管理因無視治理的便利和情感基礎往往導致治理緊張。由此，基層有效治理必須基于民眾日常生活中情感、利益與道德的多樣性和可變性，針對基層事務的偶發性、瑣碎性、連帶性、不規則性和非原則性等特征，實行彈性治理，重在情感溝通、關系協調、尊重理解，以民眾滿意為標準。同時，加強民間治理資源的開發利用，尊重村規民約和禮俗規范，并將其整合為民間規范體系，發揮基層非正式制度的治理優勢。
創新基層治理方式。原則上，凡能激勵多元主體參與、激發治理活力、有效回應基層治理需求的方式都是值得探求與嘗試的。在基層治理中有時也存在著政府投入越大，治理效能越低的悖論，其根本原因在于一些地方政府的包辦式治理和施舍式治理抑制了基層治理活力，增加了治理成本。包辦式治理方式理應向社會自主治理方式轉變，政府將自己無法有效管理的公共服務項目通過項目委托方式交給社會組織和社會服務中心承辦，既提高了公共服務供給能力，也訓練了社會組織的管理和營運能力。還可通過購買服務、財政補貼和專項支持等形式，孵化大量從事公共福利、社會救濟和醫療教育等事務的社會組織。隨著城鄉社區群眾自我服務和自我管理自治空間的擴大，基層法治必須跟進。在基層治理中，無論是治理行為的選擇還是治理沖突的解決，最終都依賴于法律。建立公共法律服務體系成為基層社會治理有序運行的基本配套設施，通過整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調解等法律服務資源，建立全覆蓋法律服務網絡，推進基層法律顧問制度，發揮依法化解糾紛矛盾、提供法律服務與法律咨詢的功能，從而為基層高效治理奠定堅實穩定的法治基礎。
通過治理結構轉型恢復基層社會的內生秩序、擴大民眾自我服務和自我管理的自主空間，基于民意民情和民間規范實行彈性治理，基于法治處理治理矛盾和糾紛，是實現基層高效治理的根本路徑。只有推動基層治理變革的政治權威力量能夠成功地實現自我轉型，開辟基層治理的自主空間，通過治理資源的重新配置實現基層治理的責權平衡，從而有效地協調和整合多元利益，才能實現基層的高效治理。
