【摘要】隨著中國進入老齡化社會，如何養老成為日益關注的民生話題。順應區域一體化發展，依托經濟圈建設，通過區域合作探索跨區域養老，可有效緩解日益增長的養老需求。目前，養老服務區域協調發展已取得了初步成效，同時在整體推進過程中，也面臨著部門協同障礙、供給序列結構失衡和基層醫療機構醫養結合養老服務功能薄弱等挑戰。對此，可通過制定跨行政區協作策略、建立府際責任與利益補償機制、搭建產業發展平臺與人才交流網絡等充分發揮經濟圈建設優勢，合作共建健康養老服務體系。
【關鍵詞】老齡化 區域一體化 養老服務體系
【中圖分類號】D669.6 【文獻標識碼】A
據國家統計局數據顯示，2019年末，我國60周歲及以上人口25388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總人口的12.6%。隨著中國進入老齡化社會，如何養老成為日益關注的民生話題。近年來，中國地區間區域經濟發展加快，區域協調發展戰略成為新時代國家重大戰略之一。目前京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區作為經濟圈起步較早，并積極探索養老服務跨區域流轉銜接的具體做法。跨區域養老是某一城市群內的老年人因投親靠友、投奔子女、回歸故里等，而離開原來城市到另一城市生活的養老方式。現階段我國學者主要對京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大區域養老服務協同進行研究，認為京津冀三地各方面優勢整合，形成集養老、醫療、康復、社會活動于一體的全新頤養模式；江浙滬皖“三省一市”經濟實力雄厚、文化和制度基礎成熟，可通過區域聯動來解決養老服務水平不均衡、供給不足等問題；粵港澳大灣區需要將各城市優勢和弱勢社會資源進行有針對性的整合來發展養老服務業。總之，經濟圈各城市間通過區域合作可有效緩解養老資源不均，實現養老人才流動，打破養老服務區域界線，促進養老服務區域協調、協同、共同發展。
養老服務整體推進過程中存在的挑戰與困難
人口老齡化是我國社會發展的重要趨勢，經濟圈內各地政府為解決養老服務問題，加強聯系溝通以及網絡化發展，推進養老服務多層面開放共享，并且鼓勵和引導區域內聯建共建養老服務設施，實行養老服務信息互通互聯，形成了新型養老服務合作模式。在政策協同、資源共享、設施共建、標準互通、資質互認、智慧養老等方面的合作取得了初步成效，同時在養老服務整體推進過程中也面臨著一些挑戰和困難。
一是政策法規缺位，部門協同障礙。國家和省級層面針對經濟圈建設出臺了相關政策措施，已初步構建城市間良序關系以適應交流互通、產業分工合作、信息與市場共享等經濟建設的需要。經濟圈的建設也為養老服務帶來新的發展機遇，提升民生保障的上限。但目前，尚未針對城市圈建設這一特殊背景制定養老服務相關的政策法規措施，相關部門多是基于原有合作內容進行政策整合，僅依據區域合作的要求對各自地方行政區域進行部署安排，不僅限制了生產要素流動，阻礙養老資源合作開發，也增加了養老服務市場交易成本。一些地方政府過多關注其行政區劃內的養老服務協調，跨區域政策銜接則存在不少問題。從養老服務工作開展的實際情況來看，政府主管部門權力與責任交叉重疊的現象普遍存在。近年來，隨著社會經濟發展和收入水平提高，老年人對養老服務的需求呈多樣化，以醫療資源、心理健康資源、智慧養老等需求為代表，需要多部門通力合作開展養老服務工作。然而，以單個行政區域為例，其內部的養老服務體系與醫療服務體系相互獨立，涉及民政和衛生健康等部門。涉及的政府部門之間雖有分工合作，但主管部門職責界定較為模糊且存在交叉，容易出現利益糾紛和責任推諉的情況，導致協作出現障礙，影響跨區域部門合作。
二是供給序列結構失衡，服務質量參差不齊。面對不斷涌現的老齡問題和民生訴求，國家及省市級層面出臺了一系列有關養老保障的政策措施。各類新興養老模式應運而生，為提高養老機構內部的服務總量進而提升服務質量，許多地區采用醫養結合的養老服務模式，但由于對“醫”“養”資源以及養老群體的服務需求缺乏精準匹配，導致服務項目趨同。通過合作共建協議、對口支援等形式開展的醫養結合模式發展因資源輸送不到位、資源供需錯配等因素最終造成過多的資源浪費。各地養老服務在機構規模、服務水平、輻射范圍等方面存在明顯差距，加之政府部門鼓勵和支持社會資本興辦醫養結合型養老機構，在土地資格審批和機構準入方面的限制較為寬松，部分地區存在規劃布局超前于現實需要的情況，難以規避“資源相對集中但業務量難以保證”或“資源分布較少難以滿足養老服務需求”的風險。
三是基層醫療機構醫養結合養老服務功能薄弱，資源利用率低。經濟圈各城市通過提升養老服務水平，推進健康養老，將資源向城市社區輸送，向鄉鎮過渡，已初步實現養老服務城市鄉鎮覆蓋，并完成對“三無老人”、貧困老人等弱勢群體的養老兜底工作。養老服務機構以生活照料服務為主，依托轄區內大型醫療衛生機構提供部分專業化醫療服務，但在社區層面，各社區衛生（養老）服務中心受限于硬件設施、人力資源、服務資源不足，無法滿足日趨多樣化且專業化養老需求。基層醫療機構與社區之間信息交流不暢，造成資源對接困難，精神慰藉、醫療保健、康復護理等養老服務功能難以發揮作用，并且各城市間醫療、養老資源互補機制還有待建立或完善，資源利用率還有待提升。
養老服務區域協同發展面臨的機遇
老年人口數量多，消費潛力大、異地醫療資源需求量高為養老服務區域協同發展構筑良好的基底，具體而言，養老服務區域協同發展面臨的機遇主要有以下三個方面。
第一，老年人力資本存量與開發，創新區域人才多元化模式。目前，我國經濟從高速發展向高質量發展轉變，這離不開人力資本的保障，而人口老齡化所產生的影響不容忽視，區域合作發展中老年人才共享機制的建設具有重要作用。人口老齡化進入高速增長期，經濟發展通過依靠青壯年勞動力從而降低勞動成本實現經濟產量的優勢逐漸減弱，僅注重高端、專業人才發展方式已不能滿足現實需求，有必要將有經驗、有能力的老年人納入人才發展計劃。低齡老年人是指處于60—69歲年齡段的退休老年人，現階段我國低齡老年人是老年人群體中的主要人群，數量龐大，占我國總人口的十分之一，并且此情況將持續至2030年。將低齡老年人納入人力資源開發范疇內，可緩解我國勞動力短缺而引起經濟下滑的負面影響。經濟圈地方政府可建立合理的低齡老年人口流動機制，充分發掘低齡老年人作為人力資本的潛力，使其參與社會經濟活動，充分發揮自身價值，這不僅能夠節約企業用人成本，減輕家庭養老負擔，減輕社會的贍養壓力，也將為區域經濟社會發展提供新的動力，帶來第二次人口紅利。
第二，老年群體消費潛能巨大，促進區域傳統服務業轉型。新增的老年群體的消費理念更新迭代，良好的經濟條件基礎和對較高生活質量的追求，使老年人的消費潛力大幅增長。老年人對于物質與精神資源的需求將促使傳統養老服務業轉型升級、多元化發展。面對龐大的養老服務市場，企業更加需要厚積薄發，建立跨區域品牌化、連鎖化經營，滿足跨區域老年人的養老需求。例如，可通過搭建跨區域信息開放的互聯網平臺，開發智能可穿戴設備以便遠程監護等。退休后的老年人對于旅居養老服務業的需求加大，可區域共建旅程舒適、服務完善、價格優勢的旅居養老產業。
第三，“醫養康”資源高需求，推動區域資源共享。老年人身體機能處于衰退期，對于醫療、康復等資源需求更為明顯。部分老年人因患病需要長期的晝夜照料，這類患病老年群體需要更加充足的醫養結合養老服務資源。跨區域養老的老年人，對區域醫療一體化服務需求較高，但區域醫療服務資源失衡，限制了養老服務區域協同發展。可通過經濟圈共建或鼓勵社會資本投資開辦集老年病治療、康復、護理、臨終關懷于一體的“醫養康”結合機構，加快推進“醫養康”融合的養老機構建設，推動區域醫療、養老、康復資源共建共享，并逐步實現異地就醫的醫保費用直接結算。
發揮經濟圈建設優勢，合作共建健康養老服務體系
深化合作理念，制定跨行政區協作策略。為提升地方政府橫向合作效率，須著眼于良序競合關系，從思想上打破傳統觀念束縛，創新合作方式。城市群健康養老服務體系的建設與落實，需要各地區民政、衛生、社保等政府部門通力合作，制定跨地域、跨部門協作策略，積極開展地方政府部門的橫向、縱向協調與合作。城市群可共同設立綜合管理協調機構，明確機構人員、職責與協調程序。綜合管理協調機構以養老服務資源的開發配置、基礎設施建設和生產要素控制為核心，通過合作共建協議等具有公共約束力的方式促使各地統一政策措施、制定跨域經濟發展規劃和開放養老服務市場，對各地區建立完善的市場價格形成機制、土地支持政策、長期護理保險制度等養老服務體系相關措施進行權衡，從而提出多地合作共建健康養老服務體系的總體規劃和工作建議，協助城市群范圍內各城市制定地方性經濟發展戰略規劃，并對政策落實和規劃執行情況負責。最終實現跨地域和跨部門有效聯動、整體性規劃和局部性規劃有機銜接。
倡導合作共贏，建立府際責任與利益補償機制。跨地域、跨部門協作策略在有效解決傳統行政管理體制和養老服務市場碎片化管理格局的弊端的同時，也會隨之帶來行政區之間的利益碰撞和沖突。在共建健康養老服務體系的目標導向下，城市群相互合作與協調的前期是根據城市群建設現狀，科學界定各方在養老服務體系建設過程中的職責與權限，在此基礎上進行資源開發與統籌配置。由多地共建健康養老服務體系所帶來的管理成本、財政增長、土地增值等利益相關經濟影響，應遵循“平等互利”“公正開放”的原則按照共同協商的結果進行分配，須在平等對話的基礎上做到“成果共享、風險共擔”。一方面，可通過區域協議調整養老服務產業在地域上的分布，充分照顧雙方地域利益。另一方面，可考慮建立利益補償機制，以此消除地方短期利益與城市群長期利益沖突帶來的負面影響。
優化資源對接，建設區域養老服務大數據平臺。為保證跨區域協作精準實施和資源有效配置，城市群需充分利用互聯網信息技術，加快搭建集各地養老信息發布、交流、互動為一體的養老服務大數據平臺，推進經濟圈內信息共享和數據整合。一方面，利用信息平臺對養老服務資源進行統籌、重組、整合和協調，使地方政府和養老產業從業者能夠實時掌握資源配置情況，以實現政府精準施策和企業服務精準供給。另一方面，信息平臺數據共享能有效減少各方對合作行為的誤解和分歧，有助于推進跨地區、跨部門業務協同。
加強領域合作，搭建產業發展平臺與人才交流網絡。區域經濟一體化發展的核心優勢是資源互通共享，城市群在統籌協商的基礎上，應積極搭建老齡產業博覽會、發展論壇等交流平臺，發揮各地特色逐步建立以健康養老為核心的康養產業集群，科學布局養老產業結構，突出經濟圈產業資源優勢。此外，應重視復合型人力資源儲備和醫療護理團隊建設，一方面，可搭建平臺進行互動交流，通過定期開展職業技能培訓和學術交流會議，就養老服務體系建設和微觀實操層面進行交流分享，也可采取人員進修和外派專家指導的方式實現人才雙向流轉。另一方面，發揮高等學校人才和技術資源優勢，引導高等學校參與養老服務體系建設。高校可做好老齡問題理論與實踐研究，指導地方養老機構開展模式創新，也可通過人才引進與培養，增設養老護理、康復醫學、老年心理學等學科，從而向社會輸送亟需的專業人才。
（作者均為西南大學國家治理學院教授）
【注：本文系2018年度重慶市社會科學規劃重點項目“養老服務產業市場化發展政策協同研究”（項目編號：2018ZD01）階段性成果】
【參考文獻】
①劉亞娜：《京津冀協同發展背景下養老模式整合與創新》，《中國行政管理》，2017年第7期。
②黎東生：《促進粵港澳大灣區健康養老產業發展》，《中國人口報》，2020年2月14日。
責編/常妍 美編/楊玲玲
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