我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。深刻理解和認識高質量發展的內涵，是實現高質量發展的重要基礎。推動高質量發展是現階段的戰略方向，也是促進經濟社會持續健康發展的必然選擇。財政要促進高質量發展，需要財政理念轉向以人為本，跳出基于既定的發展空間來完善財政制度和制定財政政策的傳統思路。在促進高質量發展方面，財政不會自發地發揮作用。如何運用財政手段，世界各國積累了豐富的經驗。但要發揮財政更有效的、更大的作用，必須跳出傳統的路徑依賴，包括實踐經驗的路徑依賴和理論邏輯的路徑依賴。這就需要總結現有的財政實踐和財政理論，從高質量發展的戰略要求來深入思考。

財政應在拓展未來發展空間方面發揮更大的作用

財政政策是逆周期的需求管理政策，與貨幣政策相配合，通過擴張或緊縮來調節社會總需求，達到實現宏觀經濟穩定的政策目標。這是基于既定的發展空間來討論財政的短期穩定作用。

其實，運用財政手段來穩定經濟，只是其發揮作用的一個方面，在促進經濟發展方面，財政有不可替代的作用。尤其在促進高質量發展方面，財政具有顯著的優勢。這體現在戰術和戰略兩個層面，運用財政政策，可以作為戰術手段發揮靈活機動的調控作用，同時也可以把財政作為戰略手段來促進高質量發展。在戰術層面發揮的作用主要是激勵已有主體創新和調節分配，是針對現有的經濟社會主體和現有的分配狀況而言的，激發創新潛力和緩解分配結果上的差距。這類戰術手段不改變趨勢，也是基于既定的發展空間來發揮財政的促增長作用。

財政在戰略層面發揮的作用主要是促進人力資本積累，為創業創新和機會公平奠定基礎，是針對未來發展空間而言的、構建經濟發展和社會公平的新基礎、新條件。這類戰略層面的作用有助于改變發展趨勢，可以避免發展的路徑依賴，促進經濟發展方式的轉型和經濟結構的升級，構建新的發展空間。從是否改變趨勢這個意義上分析，財政的作用也可分為兩個方面：在既定發展空間的挖潛作用、穩定作用；改變發展空間的拓展作用、提升作用。

從世界范圍來看，由于受到現有經濟理論的束縛，財政的作用主要局限于短期調控，反周期和促進短期增長，而在長期戰略層面，拓展未來發展空間的作用還未被重視起來。這反映出現有基于經濟系統自身均衡的研究無法為未來發展提供有效的理論支撐。因此關于現代財政功能的討論主要基于戰略層面，這更加切合高質量發展的內涵和要求。

更快而平等積累人力資本是拓展未來發展空間的基礎和條件

拓展未來發展空間，關鍵在人的能動性作用，在于人力資本積累及其是否平等。而市場經濟內生邏輯衍生出來的人力資本積累不足、不平等的問題，是隱匿的發展風險，這就需要通過發揮財政的作用來解決，事先加以防范。

在市場經濟條件下，單靠個人、家庭進行人力資本積累，其過程往往較為緩慢，且容易形成比較大的社會差距。人力資本積累不足，很容易使經濟發展掉入低技術含量的發展陷阱。而人力資本積累的不平等，會導致社會群體之間的能力差距加大，這是經濟不平等的起點，同樣很容易使經濟發展掉入少數人富裕的發展陷阱。人力資本積累的差距導致機會的不公平，是消費不平等造成的。高收入人群可以多消費，進行更多的人力資本投資，但低收入的個人和家庭可能難以保障最基本的生活支出和教育支出，社會的人力資本積累就會極不平等。如果完全遵循市場經濟的邏輯，收入多的多消費，收入少的少消費，那么，收入與消費的代際循環傳遞，窮的就會越窮，而且窮人也會越來越多。若出現這種趨勢，發展的進程就會受阻，未來發展空間就會越來越窄，發展不可持續。如何減少消費的不平等，應成為現代財政發揮作用的主要著力點。

要避免人力資本積累過程中市場經濟邏輯向社會領域延伸，就需要進一步強化公共服務的作用。人力資本的積累通過公共服務，或者說公共消費得到保障，這樣就能避免人力資本積累差距的進一步擴大，避免絕對貧困的代際傳遞。通過基本公共服務的均等化，促進人力資本積累的基本平等，是防范發生不可持續風險的最有效途徑，也是政府有效發揮作用的主要方式。這既能增強經濟發展的后勁，避免經濟動能衰減的風險，也能促進社會平等和經濟平等，防范化解社會兩極化的風險。

現代財政的重心應轉到促進消費的平等化上來

對于貧富差距的問題，常用的解決思路是立足于收入的平等化，即從收入流量入手，限高補低，通過稅收調節，縮小收入差距，并通過轉移支付，提高低收入人群的收入，縮小基尼系數。這種思路形成了比較普遍的看法，相當流行，并得到社會的廣泛認可，但有一定局限性。現代財政若主要是圍繞“結果公平”來發揮作用，經濟發展的激勵機制就會受到抑制，人人努力的局面就難以形成。

在社會主義市場經濟條件下，最重要的不是結果的公平，而是機會的公平，即人力資本積累的差距不能太大。如果在基本的人力資本積累方面差距很大，就會導致絕對貧困。從本質上來看，貧困是能力的貧困，貧富差距的大小實際上取決于能力的鴻溝，能力的鴻溝就是人力資本積累差距的大小，而人力資本積累差距的大小取決于消費差距的大小。

顯然，人力資本積累主要依靠個人、家庭的消費是不夠的，還要靠政府提供的公共消費來支撐，從而使社會的人力資本積累水平更高，機會更加公平。這樣，人人參與、人人努力就有了條件，就會形成有內生動力的人人共享機制。稅收調節、轉移支付是“授人以魚”，在縮小收入差距方面短期有效，容易產生社會幻覺，但不能扭轉長期趨勢，而且會造成效率與公平的沖突。只有轉到起點的公平、機會的公平，通過消費縮小人力資本的差距上來，“授人以漁”才能真正防范化解發展動力不足、少數人富起來那種低質量發展所導致的公共風險，才能實現效率與公平的融合。

人力資本的積累又為創新和技術進步提供良好條件，這樣一來又可以解決發展的技術含量偏低的問題，促進有高技術含量、高附加值的發展。依靠創新，環境友好的發展實際上也能夠得以實現。這樣，高質量發展也就有了保障。

形成“人人參與、人人努力、人人共享”發展模式，實現社會公平和經濟效率融合的最有效方式。通過提升公共服務水平、擴大公共消費不僅能擴大短期需求，穩定短期增長，更重要的是能拓展發展空間。積累人力資本，增加經濟發展的新要素，同時促進機會公平，縮小能力鴻溝，發展方式與環境更加友好，財政促進高質量發展也就不會陷于空談。

財政以促進消費的平等化為著力點，通過人力資本積累來拓展發展空間，實際上以機制化的方式體現了以人民為中心的發展思想，也為國家治理現代化夯實了基礎，這也就意味著財政轉向了現代財政和完善現代財政制度。

（作者系中國財政科學研究院黨委書記、院長）