【摘要】社會保障是國家在風險管理領域的基礎性制度安排。改革開放以來，我國在社會保障領域進行了一系列重大改革，為經濟發展、社會進步發揮了不可替代的作用。但現行制度依然存在諸多缺陷，尤其是保基本、兜底線方面履職不到位，資源配置不合理，運行效率不高。為此，要按照國家治理體系和治理能力現代化的目標，深化社會保障制度改革，基于國民基本風險保障權益，織密社會保障網絡，優化社會保障資源配置，培育社會成員的理性預期，倡導互助共濟、誠實守信的社會保障文化。只有這樣，才能形成公平正義的社會環境，全面增強國家軟實力，有效應對復雜多變的國際形勢，使中國行穩致遠。

【關鍵詞】社會保障  兜底功能  資源配置    

【中圖分類號】D669    【文獻標識碼】A

社會保障是為應對社會成員基本風險而實施的一類社會政策。有效的社會保障制度能夠使社會成員有穩定的預期，從而降低全社會的風險，進而促進社會穩定和經濟發展，實現國家長治久安。改革開放40多年來，我國在社會保障領域進行了一系列改革探索，實現了社會保障制度轉型和惠及范圍的大幅度擴展，順應了經濟體制改革和社會轉型的趨勢，并為改革、發展、穩定作出了不可替代的貢獻。當前，我國正處在由大到強的發展階段，世界也面臨更多不確定性，這一過程中充滿著各種風險和挑戰，要更加重視社會保障制度建設，更加有效運用社會保障這一風險管理工具，為經濟社會發展托底，使中國行穩致遠。

我國社會保障制度改革和建設雖然取得了重大進步，但部分基本風險保障項目缺失或很薄弱，現行制度在保基本、兜底線方面“履職”不到位，因而要基于國民的基本風險保障權益，織密社會保障網絡

加快建立長期照護保障制度。隨著人口結構日益老齡化和高齡化，我國失能老人的數量持續增多，又由于家庭小型化導致家庭照護服務能力下降，因而社會化照護服務的需求不斷增加，但目前照護服務的有效供給嚴重不足，其規范化、標準化程度很低，同時部分失能老人及其家庭無力購買社會化照護服務，迫切需要建立照護保障制度。近幾年，學界和業界對此討論頗多，但尚未形成共識。有人主張建立社會保險性質的長期照護保險制度，有關部門還組織部分城市進行試點，但效果并不理想。事實上，以社會保險方式實行長期照護保險制度，其制度設計技術和管理運行機制都很復雜，且在國際上沒有成熟的經驗。現階段，我國社會保險籌資困難，管理水平不高，許多條件尚不具備，因而建議慎行。目前比較現實的做法是，實行老年照護服務補助制度。這是一種非繳費型的制度，由政府財政出資，針對失能程度高且家庭經濟困難的老人提供補助，以提高這個群體購買社會化照護服務的能力，體現政府的兜底責任。為此，需要以老人失能程度及其家庭情況評估為基礎，以滿足失能老人基本照護服務需求為目標，確定補助的資金量。這筆補助的資金由失能老人或其監護人據情安排，或請保姆，或進養老機構，或由家人負責照護。當然，這里需要有確保資金有效使用的機制。

切實增強基本醫療保障制度的反貧困功能。從學理上講，政府建立基本醫療保障制度之目的有二：一是讓經濟困難家庭及其成員有能力購買基本醫藥服務，讓一般普通百姓不至于因病致貧；二是借助互助共濟原理降低全社會疾病風險處理成本，并通過強制性制度安排減少逆選擇行為，從而提高制度運行效率。然而，根據現行制度安排，基本醫療保險制度實行基金責任封頂制，而醫療救助的支持力度很小，因此，雖然我們號稱“全民醫保”已經實現，但因病致貧、因病返貧的現象并沒有完全消除，不少社會成員對疾病存有恐懼之心。為此，需要把反貧困作為基本醫療保障制度的政策目標，學習德國、日本和我國臺灣地區的經驗，改進基本醫療保險和醫療救助制度設計，積極探索基本醫療費用個人責任封頂制，從根本上解決因病致貧、因病返貧問題。關鍵有二點：一是明確基本醫療費用的范圍、服務標準和服務供給方式；二是優化基本醫療保障資源，將更多資源用于大病、重病，而非小病。

穩步提高城鄉居民基本養老金水平。我國于2009年開始逐步實行城鄉居民基本養老保險制度，但當前城鄉居民基本養老金水平仍然較低，難以保障老年居民購買基本生活資料的能力，不能很好擔當起防止老年貧困的基本職責。有人認為農民可以依靠土地養老，但事實上純農戶的土地收益很低，有些農業項目甚至是虧本的，更何況老年農民無力參加農業勞動了。因此，需要建立有效的機制，使城鄉居民基礎養老金能夠穩步增長，逐步達到最低生活保障標準的水平。這里的關鍵是轉變觀念，明確國家財政對于農民的養老金責任，承認農民對國家的歷史貢獻并在養老金中予以體現。同時，按照“抑峰填谷”的思路，保持職工基本養老保險待遇的合理增幅，將更多的財政資金用于城鄉居民基本養老保險。

當前社會保障資源在人群之間、城鄉之間和項目之間配置不夠均衡，要建立有效的機制，優化社會保障資源配置，同時創新社會保障相關服務的供給機制，提高社會保障制度乃至全社會風險保障體系的效率

優化社會保障項目結構。項目設置是社會保障資源配置的基礎，直接影響社會保障資源配置的效率。由于歷史和現實的諸多原因，我國現行社會保障項目是在探索中逐步建立并實施的，有些項目職責定位不明，有的項目缺乏充分論證，有的項目缺乏共識，使得社會保障體系整體的資源配置效率降低，甚至引起攀比而造成社會不穩定。因此，要從社會成員基本風險保障需求分析出發，對社會保障項目體系進行整體性設計，明確各項目的職責定位，使各項目之間有清晰的邊界，能夠有機銜接并減少乃至避免資源浪費。當前的重點，一是梳理照護保障領域的制度和政策，逐步整合業已普遍實施的殘疾人護理補貼制度和部分地區實行的老年人養老服務補貼政策等，建立基本照護保障制度，明確其職責是保障失能者的基本照護服務需求。二是梳理老年收入保障領域的制度和政策，將部分地區實行的高齡津貼等項目納入基本養老金范疇，明確基本養老金制度的職責是保障社會成員年老之后具有購買基本生活資料的能力，逐步減少其對照護、醫療費用等方面的責任，從而減輕職工基本養老保險制度的“負擔”。三是梳理醫療保障領域的制度和政策，明確基本醫療保障制度的職責是“保大病”、反貧困，將城鄉居民大病保險并入基本醫療保險，加大醫療救助力度。積極探索按照個人責任封頂原則設計基本醫療保障制度，適時推進職工基本醫療保險與城鄉居民基本醫療保險制度整合，形成全民基本醫療保險制度。

改進社會保障制度設計。現行社會保障體系中的諸多項目人群分等、制度分設、地區分割、政策差異，而且若干項目的制度設計存在明顯的缺陷，降低了制度的公平性和運行效率并使其可持續性令人擔憂。因此，要逐步改進制度設計，現階段的重點：一是按照國民基本保障權益均等的原則，逐步統一社會保障各項目的制度、保障待遇和籌資政策，并充分注意到社會保障相關服務的地區成本差異，采用適宜的統籌層次和基金管理模式，有效落實中央和地方各級政府的責任。二是改革個人賬戶制度。逐步淡化職工基本醫療保險個人賬戶，增強其互助共濟功能和資金使用效率；對職工基本養老保險實行“統賬分離”式改革，為實行統收統支式全國統籌和基本養老金制度優化奠定基礎。三是建立同類社會保障項目之間保障待遇確定和調整的協調機制，按照“抑峰填谷”的思路，控制和縮小群體間的基本保障待遇差距，把財政資金更多地用于農民、弱勢群體和低保障人群。

創新社會保障運行機制。一是建立社會保險精算制度，運用現代科學技術，有效把握風險損失規律，按照以支定收的原則籌集各項社會保險資金，避免資金不足或過多結余并保持參保者及其用人單位適度的繳費負擔。二是優化社會保障運行規范，改進社會保險參保、繳費和待遇享受的流程，建立社會保障基礎信息標準，充分利用大數據、云計算等方法，切實提高社會保障管理服務的專業化、標準化、智能化水平。三是改進社會保險基金管理體制和運作機制，切實提高社會保險基金投資回報率。四是按照供給側改革的精神，創新社會保障相關服務供給機制，加快開放社會保障密切相關的服務市場，讓更多民辦的醫療機構、教育培訓機構、養老服務機構、殘疾人托養機構等進入社會保障服務領域，同時建立健全社會保障經辦機構與相關服務供給者之間的平等談判和協商機制，使服務價格保持適度水平。

社會保障“保基本”的理念并沒有在現實中得到很好貫徹，要按照“堅守底線，突出重點，完善制度，引導預期”的精神，培育社會成員對社會保障待遇的理性預期，倡導互助共濟、誠實守信的社會保障文化

建立健全社會保障待遇確定和調整機制，鞏固提高社會成員對社會保障制度的信任度。由于眾多原因，現行社會保障體系中各項目普遍存在一個問題，即保障待遇確定和調整機制不合理或不健全，不僅造成了諸多矛盾，浪費許多資源，而且在一部分社會成員中形成了不良預期。因此，要從國家治理體系和治理能力現代化的高度，加快建立健全社會保障待遇確定和調整機制，給社會成員以穩定而清晰的預期。當前的重點：一是修改職工基本養老保險待遇計發辦法，按照保持購買力不下降的原則確立養老金增長機制，同時制定城鄉居民基礎養老金穩步增長、盡快實現保基本目標的行動計劃。二是健全最低生活保障標準、殘疾人兩項補貼制度和兒童福利等項目的自然增長機制，確保其實際保障能力不下降。三是穩定職工基本醫療保險待遇水平，穩步提高城鄉居民基本醫療保險待遇水平，加大醫療救助力度，逐步建立基本醫療保障待遇清單制度。四是完善社會保障籌資機制，按照人人參與、人人盡責、人人享有的原則，合理分配各主體的社會保險籌資責任，優化籌資結構，穩定并適度減輕用人單位的繳費責任。

加快發展補充性保障，建設多層次社會保障體系。盡管從二十世紀九十年代開始，我國就確立了多層次社會保障體系建設的思路，但職業年金、商業保險和互助合作保險等補充性保障發展緩慢，社會保障資源在基本保障與補充保障之間的配置失衡，若干基本保障項目的保障待遇超越保基本職責，增加了基金平衡的難度，形成了部分非理性預期。事實上，從風險保障制度的演進歷史看，社會保障是國家對風險保障市場的一種干預。這種干預必須是適度的，否則其效果將是負面的。因此，需要按照黨的十九大“保障適度”的原則，使基本保障各項目能夠有效擔當“保基本、兜底線”職責，同時加快發展補充性保障。一是鼓勵支持中等收入及以上的社會成員，在獲得基本保障的基礎上，制定適合自身的風險管理計劃，自主自愿獲得相應的補充性保障，作為美好生活的重要組成部分。二是支持和引導商業保險、互助合作保險及其他金融機構開發適宜的風險保障產品，形成對基本保障項目的有機補充和有效銜接，提高服務能力和經營管理水平。三是建立健全補充性保障市場規則，改進監管，鼓勵行業自律。

貫徹落實“共建共享”精神，培育互助共濟、誠實守信的社會保障文化。與其他社會政策一樣，社會保障制度的有效實施，需要有良好的社會環境，其中最重要的是國民的理解、認同和支持。因此，要通過有效渠道，培育社會保障文化。當前的重點：一是增進社會成員對社會保障基本職責的理解和認同，從而對基本保障待遇形成理性預期。這里要著重闡明“基本保障靠國家，幸福生活靠奮斗”的道理。二是增進社會成員對社會保障互助共濟原理的理解。這里要著重闡明社會保障“我為人人、人人為我”“大眾參與、小眾受益、人人安全”的道理，消除“我不會發生事故，不需要參保”的僥幸心理，以及“參保后，我沒有發生事故而未獲得給付，我吃虧了”的思想。三是培育社會保障相關者誠實守信的習慣。社會成員對于貧困、疾病、傷殘、年老和家庭狀況等社會保障給付條件的闡述，需要事實求是；參保個人對于自己的基本情況和收入水平，用人單位對于勞動關系、工資總額等信息，都必須如實告知社會保險部門，并及時足額繳納社會保險費。宣傳部門和主流媒體需要正確引導，為社會保障制度深化改革營造良好的輿論氛圍。

（作者為浙江大學民生保障與公共治理研究中心主任、教授，中國社會保障學會副會長）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“人口老齡化與長壽風險管理的理論與政策研究”（項目批準號：13&ZD163）和浙江大學國家制度研究院“統籌城鄉的民生保障制度研究”（項目編號：04號）的階段性成果】

責編/于洪清    美編/陳媛媛