中國旅游研究院院長、文化和旅游部數據中心主任 戴 斌
【摘要】旅游業是外部因素敏感性行業，經常暴露于多種風險之下，但也是極具復原力和生命力的行業。我國旅游業正處于高速度增長向高質量發展的結構化轉型階段，新冠肺炎疫情的爆發既暴露了行業原有的問題和短板，也提供了突破創新的難得機遇。旅游業危機應對的決策機制與政策協調，需要根據疫情發展隨時調整，需要行政主體、市場主體和消費主體間的良性互動，更需要加快完善旅游治理體系、提升旅游治理能力。
【關鍵詞】新冠疫情 旅游業 危機應對 治理體系
【中圖分類號】F590 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.06.006
全球旅游業不止一次地受到公共衛生事件的沖擊，SARS、MERS、寨卡、埃博拉等都曾經對旅游大國和世界旅游業造成極大的影響，旅游業應對危機的理論也逐漸得以豐富和完善。世界衛生組織（WHO）在SARS事件后提出的PHEIC警報機制，在過去十五年間，算上此次新冠肺炎疫情，已啟動了六次。對于不可抗拒的外部風險，旅游系統需要在中央的統一領導下，科學評估疫情對市場和產業兩個方面的影響，充分借鑒國際國內的歷史經驗，根據疫情爆發、疫情中后期和后疫情的發展階段，科學研判、冷靜應對，持續完善旅游領域的治理體系和治理能力。
疫情初期：停組團，關景區，重防控
疫情爆發初期，政府部門及時轉移工作重心。為貫徹落實習近平總書記“把人民的生命安全和身體健康放在第一位”的重要指示精神，在科學研判疫情與旅游關系的基礎上，文化和旅游部從春節假期第一天開始就采取果斷措施，將工作重心從“保障供給，繁榮市場”轉向“停組團、關景區、防疫情”，及時關閉旅游景區、博物館、文化館、劇院劇場等文旅場所，停止演出、外訪、旅行社組團業務、公眾聚集性活動、星級飯店大型活動，切實維護廣大人民群眾生命安全。
從監測數據來看，有組織的旅游活動應聲而減，直至全面停止。探親訪友的游客同比也減少了76%以上，目的地活動半徑持續收縮至2公里左右，減少了近一半的預期消費。組團市場的暫停為散客市場釋放了明確信號，實現了有效傳導。如果沒有這些果斷措施，節前預計的近5億人次游客在全國和世界范圍流動，尤其是數百萬出境和數千萬國內的旅游團組，這么大體量的流動消費和集聚活動，完全有可能帶來不可預估的疫情傳播與擴散。
在主動為旅游活動降溫的同時，文化和旅游系統積極擴充數字文化產品，滿足民眾在疫情期間的在線文娛需求。國家文物局網站“博物館網上展覽平臺”臨時擴增在線展覽內容，并通過新媒體和VR等技術呈現；全國各地博物館推出網上展覽超2000余項。在中國音像與數字出版協會的倡議下，閱文集團、喜馬拉雅等數十家數字閱讀企業也為用戶免費開放了旗下精選資源。今日頭條等平臺春節上線的《囧媽》等影片，從影院播放形式變更為網絡免費播放，大大滿足了民眾在線文化需求。
引導行業主動擔責，彰顯負責任的旅游形象。全國旅游活動有組織降溫直至停止，在有效阻斷疫情經由旅游活動而傳播和擴散的同時，也讓旅行社、OTA、住宿、景區、購物等旅游企業承受了巨大的損失，承擔了前所未有的財務和就業壓力。從這個意義上說，旅游業從一開始就處于抗疫的第一線。
中國旅游集團、凱撒、華程、眾信、廣之旅、春秋等傳統旅行社，以攜程、美團、飛豬、同程、途牛為代表的在線旅行運營商，在自身業務停擺且損失巨大的情況下，第一時間響應國家號召，快速推出“無損退訂”服務。企業客服人員連續加班服務退訂需求，免費退訂人群范圍從疫情確診人群、同行游客擴展至各類一線工作人員，訂單范圍覆蓋至全網全類型訂單，退訂方式由人工擴展到在線自助退訂。正是由于旅游企業的主動承壓，廣大游客加深了對政府應急決策的認同和旅游服務品質的認可。
首旅如家、錦江、鉑濤、途家、斯維登、華住、愛彼迎、東呈等酒店集團及分享住宿平臺，分別向游客提供了免費取消預訂保障，并為武漢醫務人員提供免費住宿。美團酒店攜手華住、如家、鉑濤等多家酒店集團上線“返工安心住”專題，為復工返程人群提供防疫安心住所。春秋航空等所有執飛航線上，免費承運救援物資。多地海外領隊導游加入募資行列，從國外運送口罩、護目鏡等緊缺物資。在協助游客變更行程中能夠恪守“游客至上，服務至誠”的行業價值觀，通過網絡傳遞更多的正能量。事實證明，這是一支關鍵時期服從大局，勇于承擔，也能夠讓國家和行業放心的產業隊伍。
在疫情出現拐點并全面受控之前，防控疫情都是文化和旅游系統、旅游戰線的首要任務。在疫情結束之前，有組織的旅游活動不可能放開，散客和探親訪友的旅游消費場景也呈進一步收縮態勢。旅游是高度依賴市場，也是高度市場化的領域。沒有消費和市場，旅游企業特別是旅行社和在線旅行服務商，不可能像重點研究機構和工業企業那樣全面復工生產。政府旅游主管部門的工作主基調是教育和引導旅游戰線，把工作重心繼續放在科學研判游客返程增加、國民休閑需求增長、企業財務和員工就業壓力日增的形勢上，把防控疫情的工作部署抓實抓細，堅決防止疫情經由有組織的旅游活動而傳播和擴散。
關注游客滿意度，有序引導市場筑底。得益于旅游戰線的理解、認同和相向而行，整個春節假日期間，94.25%的游客對行程變化，以及政府和業界在特殊時期采取的非常舉措表示理解。中國旅游研究院（文化和旅游部數據中心）通過中國旅游大數據自主調研平臺，對疫情期間旅游心態和旅游行為進行了持續調查。數據顯示，文化和旅游相關政策呼應了民眾需求并得到絕對支持。
疫情初期，大部分受訪者就表示會主動減少廟會、游園、電影院、博物館、游樂場、春節聚會等室外和場館活動，除了擔心自身安全和疫情更加嚴重外，“不給國家添亂”的家國情懷也是大多數游客取消行程的主要原因。疫情期間，文明出行經受住重大考驗，出行總體平穩有序，游客對疫情時期春節旅程的總體滿意度達到78分以上，對訂單和行程退改的滿意度達87分以上。受益于交通和旅游等部門的疫情保障政策，大部分游客表示交通、自由行、門票等訂單取消便捷且沒有什么損失，僅有15%左右的受訪者表示非常麻煩、有些損失，由于部分航班、高鐵和鐵路的取消，大部分游客也表示退改票可以及時處理。大部分自由行或跟團游客都表示，疫情防護的出游準備非常充分，86%的赴外地湖北受訪者表示目的地政府和相關部門都給予了充分保障，云南省、廣東湛江、廣西桂林等為湖北旅客開放定點酒店也成為各地學習的典范。
調研表明，廣大游客對旅游行業的疫情應對和疫后走勢持積極樂觀態度，更完善的疫情應對方案和更有效的疫后刺激政策備受期待。針對“疫情結束后對旅游的態度和看法”，71.5%受訪者表示疫情結束后穩定一段時間再外出旅游，20.7%表示疫情過去后盡快外出旅游。廣大游客對政府決策的理解與認同，尤其是對旅游產業的認可，為春節期間旅游消費的平穩回落和有效筑底奠定了堅實的市場基礎，也為疫中托底和疫后振興積聚了現實動能。
疫情中后期：積聚信心，托底行業，有序復工
科學評估疫情影響，避免出現全行業的蔓延性恐慌。這次重大疫情對國民經濟的各行各業都產生了重大影響，高度市場化的旅游業是減收最大的行業之一。有組織的旅游活動停止后，投資機構和市場主體開始關心旅游經濟到底受多大的影響，最好能夠有確切的統計數據。政府要及時組織專業機構開展專題研究和專業測算，但是不可以把停止有組織的旅游活動和關閉旅游景區，簡單等同于旅游經濟活動的全面停滯。一方面，對于不夠嚴謹并可能誤導行業的數據和觀點，比如“春節期間旅游業直接損失5000億元”“旅游業每天損失200億”“旅游業全年損失3萬億”“某某行業全面清零”等，要從旅游統計和影響研究的專業角度及時予以澄清。另一方面，及時開展專業統計、測算和評估工作，并發布數據和主要結論，既不能視而不見疫情對旅游經濟造成的影響，也不能夸大損失甚至以帶節奏的標題引起市場恐慌。以春節七天假期為例，有組織的團隊和探親訪友之外的旅游活動大幅度減少直至全面停止，但是節前到達目的地的團隊旅游者、自助旅游者和探親訪友的游客，及其餐飲、住宿、購物、通訊等基本消費還是存在的。從統計數據上看，除夕至年初六，旅游市場盡管同比減了四成有余，但是還有近2.5億人次游客、2800億元收入的市場存量。
基于對政策面、需求側和供給側的綜合研判，中國旅游研究院并不認為2020年旅游經濟過于悲觀，基準預期繼續偏于相對樂觀。課題組假定了3月底至4月中旬、5月底至6月中旬、7月底至8月中旬打贏防控新冠肺炎疫情阻擊戰三個時間節點，世界衛生組織分別于3個月后解除PHEIC，通過仿真測算和專業評估，形成了全年旅游經濟運行的樂觀、基準和悲觀三個判斷。其中，基準研判結果表明：受新冠肺炎疫情影響，2020年一季度及全年，國內旅游人次分別負增長56%和15.5%，全年同比減少9.32億人次；國內旅游收入分別負增長69%和20.6%，全年減收1.18萬億元；一季度和全年的入境旅游人次負增長51.7%和34.7%，國際旅游收入負增長59.8%和40.6%，全年分別較上年減少5032萬人次和534億美元；一季度和全年的出境旅游人次分別負增長42.6%和17.6%，全年較上年減少2763萬人次。當然，我們希望會出現樂觀的情境，疫情對旅游市場的影響主要局限在一季度，上述指標及相關數據自然會得到相應的調升。
市場和產業兩個基本面沒有因為疫情而改變，積聚旅游業戰勝疫性的信心。支撐旅游經濟運行的市場基本面沒有改變，國內旅游消費存在筑底反彈的很大可能性。中國旅游研究院（文化和旅游部數據中心）面向城鄉居民的專項調研表明：多數受訪者判斷疫情“可能還會進一步擴大、但總體可控”，小部分受訪者擔心“尚未完全控制、形勢比較緊張”。針對“疫情結束后對旅游的態度和看法”，71.5%受訪者表示疫情結束后穩定一段時間會外出旅游，20.7%表示疫情過去后會盡快外出旅游，7.8%外出游意愿不強或者無所謂。越來越多的人相信：疫情終將過去，取消的旅行計劃，會在更美時成行。江西、湖南、廣東、河南、廣西、福建、安徽、內蒙古、北京、山西、河北等省市的受訪者疫情結束后出游意愿更為迫切，多數受訪者的出行主要受時間因素制約。
引導旅游經濟發展的產業基本面沒有消失，自我修復和研發創新的動能正在集聚。中國旅游研究院面向旅游供給側的專項調研表明：受訪企業家和經理人員對全年旅游業的總體預期從半個月前的悲觀為主，開始轉向相對悲觀和相對樂觀。受訪者中的54%認為風險可控能渡過難關，24%認為風險因企業能力而異，21%則認為風險加大、倒閉企業增多。半數受訪者判斷疫情將拉低全年旅游經濟總量10個百分點，但是旅游業仍將繼續領跑宏觀經濟。業界對國內市場信心更足，26%認為疫情結束后會迅速恢復，66%認為會延遲1～3個月恢復。70%表示疫情結束后即全力開展市場促銷，全面恢復生產經營。事實上，隨著發改、財政、金融、商務、文化和旅游等宏觀政策和地方政府具體政策效應的顯現，旅游企業開始從初期的極度悲觀和看不到未來的恐懼中緩過勁來，信心得以重新積聚，并開展形式多樣的自救和互助行動。從近期業界輿情上看，越來越多的旅游集團、中小型企業和創業公司不再一味焦慮，把希望都寄托于政府出手救助，而是本著“企業自救、行業互助、政府托底”的理念，承擔共同而有區別的責任。
旅游已成為衡量現代生活水平的重要指標，成了人民幸福生活的剛性需求和常態化和生活方式。2000年以來，國內旅游持續高速增長，正在促進大眾旅游的縱深發展，并深刻影響和支撐著國民旅游經濟的持續發展。入出境旅游市場的基本面也不會因為這次疫情而改變，旅游供給存量也都還在，隊伍的精氣神也不會散。人民有需要，市場有供給，政策有支撐，暫時的困難終會過去，旅游不僅會戰勝這次疫情，還會迎來更好的發展局面。
出臺救企托底政策，引導行業互助自救。疫中的產業政策目標是著眼供給側，托住行業力量不散的底線，不能讓旅游企業大面積倒閉，員工不能大規模失業，行業不能有現象級的負面輿情，尤其要防止產業鏈的上下游企業、生態體系的關聯機構之間產生不應有的隔膜和撕裂。中央政府和發改、工信、商務、財政、金融等部門已經陸續出臺，并還將繼續出臺一系列穩就業、穩市場、穩預期的政策。國務院常務會推出的階段性減免企業社保費、實施企業緩繳住房公積金政策，讓市場主體有了滿滿的獲得感。各級地方政府也從稅收減免、獎勵補貼、債務展期、擴大投資、復工復產等方面，加強了對受影響較大行業的支持力度。旅游行政主管部門如何在法律法規和行業慣例的框架下，協調包括境外航空公司在內的主要供應商和地接資源，引導企業承擔共同而有區別的責任，將會成為完善旅游領域治理體系、提升治理能力的重要課題。
旅行社、OTA、酒店、民宿、景區、主題公園，要講作為旅游企業的特殊性，更要講作為企業的共性，用足中央和地方扶持企業尤其是中小企業的普惠性政策。旅游行政主管部門暫返旅行社80%質量保證金的政策已經落實，正在通過疫情聯防聯控機制，就如何保證旅游企業的現金流等主要訴求，加強與民航、工信、發改、財政、金融、商務等部門的協調，認真研究并將適時發布具有行業特點的產業政策和行政舉措。
旅游企業為保障游客的合法權益做了大量的工作，在基本結束大規模退訂的處理之后，整個行業的互助自救成為焦點。在協會、商會的倡議和旅游集團的推動下，上下游企業和合作伙伴也在展開行業互助行動。錦江國際籌措了35億元資金，支持旗下7500家酒店渡難關。其中，不超過4.5%利率的流動性支持貸款和物資采購貸款、減免加盟費和管理費，都是很實在的措施。中國旅游集團開通“線上巴士商城”和免稅商品在線預訂等新業務，三亞免稅城2020年1月27日到2月13日在線累計實現銷售同比增長92%。嶺南集團在保障游客無損退改外，正通過嶺南酒店和廣之旅易起行平臺，推出外帶安心居家美味服務，讓老百姓能夠不出家門享受名廚定制美味。攜程啟動了1億元重大災害保障金，與供應商和合作伙伴分擔無損退訂的損失。同程等在線平臺積極拓展電商零售業務，東方、春秋、吉祥、華夏、重慶、四川等航空公司抓住各地有序復工復產的交通需求，主動推出靈活價格的包機服務。
有序引導、科學指導旅游企業復工復業。在中央沒有宣布防控疫情取得壓倒性勝利之前，全國范圍內全面放開有組織的旅游活動和全面開放旅游景區的條件尚不具備，時機尚不成熟。對于14億人口的發展中大國、全球第二大經濟體，經濟活動長期停擺的代價是無法承受的。中央在防控疫情的同時，也在統籌推進各類企業復工復產，重點是防控疫情相關的物資保障、民生保障，以及穩增長、促就業的重點領域中的企業，旅游領域同樣存在統籌疫情防控和產業發展的問題。旅游企業不僅包括旅行社和旅游景區，還包括酒店、民宿等旅游住宿業態，免退稅等旅游購物業態，等等，如果沒有酒店、餐飲、休閑服務，復工企業和一線人員的生活誰來保障？沒有生產性服務的跟上，工業企業的流通、商務、會議等活動如何進行？旅游主管部門要在旅游經濟系統觀和旅游產業生態觀的指導下，有序指導不同地區、不同類型旅游企業的復工復業。
由于對產業性質和政策精神的理解不到位，疫情中后期的服務業復工復產率相對較低，尤其是防疫物資的生產性服務和防疫一線人員的住宿、餐飲、休閑等生活性服務業復工復產率低。在服務業復工率低的情況下，國民經濟運行既存在產業鏈上下游生產環節配套難的問題，也存在生產與服務、復工與生活配套難的問題。在部分地區已經復工復產的中小型旅游住宿、餐飲、生活休閑和商務旅行服務企業，缺乏來自權威部門行之有效的專業指導，不同程度上存在著防控不足和防控過度的兩難境地。為此，中央和地方政府出臺的財政政策要著力解決中小型企業的流動性不足。在現在政策基礎上，對酒店、景區、旅行社、OTA的無損退訂要給予財政補貼，或者以獎代補。金融政策要著力解決中小型旅游企業的債務展期和流動性貸款。產業政策要對生產和生活型服務應用大數據、人工智能、5G通訊等現代科技營造消費場景和提升服務效能的企業要給予補貼、獎勵和指導，促進中小企業數字化改革和轉型升級。對旅游一線從業人員，特別是自主靈活就業的執證執業導游，要及時發放穩崗補貼。
后疫情時期：釋放需求，培育動能，全面推動旅游業高質量發展
文化和旅游系統、旅游戰線要貫徹中央經濟工作會議精神，堅持推進旅游業高質量發展。游客滿意度高不高？旅游企業效益好不好？旅游產業發展后勁足不足？無論有沒有這次疫情，這三個與旅游業高質量發展密切相關的現實問題都是旅游系統和旅游戰線必須回答，也一定要回答好的。如果游客不滿意，企業無效益，產業無后勁，就是沒有這次疫情，隨便一個風吹草動，旅游業還會淪陷。反之，廣大游客滿意了，愿意跟著行業走，員工有獲得感，愿意跟著企業干，加上全面建成小康社會以后的經濟社會環境的支撐，旅游業就不會有過不去的坎。旅游業的高質量發展要求我們不能再走傳統的資源驅動的發展模式，而要積極培育科技、教育、人才等新動能，向研發和創新要效益。
文化和旅游系統、旅游行業要貫徹習近平總書記關于文化和旅游工作的重要指示精神，堅持推進文化和旅游融合發展。要在過去兩年工作的基礎上，進一步加強當代文化和旅游發展理論建設，研究市場變化趨勢和消費演進規律，依托旅游集團、上市公司、專業機構和創業團隊等市場主體，切實推進文化和旅游工作的真融合、深融合和廣融合。為實現這一目標，旅游系統需要承認消費主體對文旅融合還沒有充分的獲得感和滿意度，需要承認市場主體對文旅游融合還缺乏足夠的認同度和凝聚力，需要承認行政主體對文化資源和旅游市場研究得還不夠系統深入。今天的旅游，社交屬性更加明顯，以人的連接而非傳統的旅行社渠道和OTA平臺，傳遞旅游線路、體驗項目和服務，正在成為趨勢。隨著產業集中度的提高，大型旅游企業會組建專門的產品設計團隊，并推動實驗室經濟的興起。經驗豐富的員工會鏈接目標客戶群體，部分替代原來的線上門店和線上平臺功能。對這些趨勢和規律的把握，特別是在產品體驗和服務界面上實現文化和旅游融合發展，不能只靠系統內層層開會部署和關起門來搞培訓，而是要依靠充滿生機和活力的市場主體，讓企業和企業家去試去闖。
文化和旅游系統、旅游行業要貫徹以人民為中心的發展理念，堅持推動國內旅游、入境旅游、出境旅游三大市場協調發展。沒有旅游需求潛力的持續釋放和旅游市場規模的擴容，“旅游+”也好，“+旅游”也罷，都會成為無源之水、無本之木。三大市場中，基礎是國內旅游，機遇是市場在下沉、消費在升級、頻率在加快。如果出現3月底4月初疫性得到全面控制的樂觀情境，我們就不宜下調年初制訂的引導性指標尤其是國內旅游市場指標。相反，為確保旅游經濟發展的既定目標和任務，還要調高2個點以上的國內旅游市場的發展預期。為此，要加強旅游基礎設施和公共服務建設，釋放避暑旅游、冰雪旅游、夜間旅游、親子旅游、美食旅游、研學旅游、自駕旅游等新型消費需求。與此同時，發展入境旅游的決心絕不可以有絲毫的動搖，要以重組國家旅游推廣組織為抓手，以簽證便利化為突破口，推動國家旅游形象從傳統走向現代。出境旅游的工作重點要進一步聚焦，抓好旅游安全、文明旅游和國際合作等重點工作。防控疫情是階段性的工作，全年目標和任務的完成還是要回到“十三五”規劃目標和“十四五”開局工作上來，回到旅游強國的戰略目標上來。
文化和旅游系統、旅游行業要貫徹黨的十九屆四中全會精神，堅持完善旅游業治理體系，提升治理能力。旅游治理主要包括旅游市場促進、旅游行業監管，以及旅游經濟運行監測和宏觀調控。抓促進不能只滿足于開大會、作報告、發文件、頒牌子，強監管也不能只局限于明查暗訪、降星摘牌的運動式執法。長期以來，在用條條框框去為市場主體劃底線、劃紅線方面，我們很擅長。但是在如何用發展的眼光、創新的思維、市場化的手段滿足國民的旅游權利，引導市場主體做大做強做優，還有危機事件管理、旅游經濟監測與調控的政策儲備等方面，文化和旅游系統還有很多工作要做。如果行業指導單位對外無法協調國際關系，也不知道怎么傳遞積極形象，對內不知道怎么幫助企業，培訓也無法提供前沿內容，就算有權力也刷不出存在感的。從這次疫情應對來看，旅游領域的公共治理能力，尤其是預警、干預、協調、指導和反饋的工具儲備和運用水平，確實需要下大力氣提升了。探索新時期的綜合執法機制，通過創新包容式監管和容錯性促進的制度，切實完善治理體系、提升治理能力，是文化和旅游系統疫后振興和旅游發展的重要任務。
（本文系國家社會科學基金重點項目“新常態、新方位下旅游經濟增長潛力與發展動力研究”的成果，項目編號：17AJY022）
戴斌，中國旅游研究院院長，文化和旅游部數據中心主任，教授、博導。研究方向為當代旅游理發展理論、旅游產業經濟、旅游企業管理。主要著作有《游客滿意論》《中國旅游經濟監測與預警研究》《現代飯店集團研究》《旅游改變世界》等。
責 編／張 曉
The Impact of the Novel Coronavirus Epidemic on Tourism and the Countermeasures
Dai Bin
Abstract: As an industry sensitive to external factors, tourism is often exposed to a variety of risks, but it is also an industry with great resilience and vitality. The Chinese tourism is now in a structural transformation from high-speed growth to high-quality development. The novel coronavirus outbreak has not only exposed the original problems and shortcomings of the industry, but also provided a rare opportunity to break new ground and innovate. The decision-making mechanism and policy coordination of tourism in response to the crisis need to be adjusted quickly according to the development of the epidemic situation, which requires the smooth interaction among the authorities, the market and the consumers, and more importantly, it requires accelerating the improvement of the tourism governance system and enhancing the tourism governance capacity.
Keywords: novel coronavirus epidemic, tourism, crisis response, management system
