【摘要】面對數字技術的飛速發展和國際競爭的日趨激烈，歐盟加快了數字化發展的戰略部署，通過建立單一數字市場、加強對數字產業的監管、加快對核心數字技術的研發等戰略舉措，提高歐盟的數字競爭力，增強其在數字時代的戰略自主權，但是歐盟的數字化發展仍面臨諸多挑戰，如歐盟決策機制復雜冗長、歐盟內部數字化發展不平衡、歐盟對于數字領域過于嚴格的監管等，數字歐洲建設仍然任重道遠。

【關鍵詞】數字時代  歐盟  戰略選擇    【中圖分類號】D815    【文獻標識碼】A

近年來，隨著全球數字經濟的蓬勃發展和數字技術的日新月異，數字化發展的國際競爭日趨激烈。在此背景下，歐盟加快了數字化發展的戰略部署，2015年提出了單一數字市場戰略，2016年推出了歐洲工業數字化計劃，2017年召開了專門致力于歐盟數字化發展的數字峰會，2018年發布了《歐盟人工智能戰略》，2019年12月1日就任的新一屆歐盟委員會把“適應數字時代”作為歐盟未來五年優先發展的核心議題之一。在加快數字化發展的同時，歐盟也加強了對數字領域的監管，從2018年5月開始實施的《通用數據保護條例》到2019年4月發布的人工智能倫理準則，這些舉措都是歐盟為適應數字時代而采取的戰略選擇。

創建單一數字市場，充分顯示了歐盟加快推進單一數字市場建設的決心

歐盟雖然是當今世界的第一大經濟體，但是在數字化發展方面相對比較遲緩。歐盟委員會2019年6月11日發布的反映歐盟經濟社會數字化水平的2019年數字經濟和社會指數（DESI）顯示，雖然芬蘭、瑞典、荷蘭等少數歐盟成員國在數字化發展方面處于全球領先地位，但是歐盟作為一個整體并不是全球數字化發展的領跑者，如果歐盟要想在世界范圍內保持競爭力，必須加快數字轉型，顯著提升數字化水平。

歐盟在世界經濟中的一個競爭優勢是建立起了商品、人員、服務和資本的自由流動的內部單一大市場，但是歐洲單一市場的數字化轉型比較困難，各成員國都保留著自己的語言和文化，成員國之間在數字領域存在著各種壁壘，造成數字市場的分割，無法發揮整體優勢，形成規模效應。這可以說是歐盟數字化發展落后的一個重要原因。鑒于此，2014年就任的歐盟委員會主席容克把創建單一數字市場作為其10大政治優先事項之一，并于2015年提出了歐盟單一數字市場戰略，明確了建立單一數字市場的三大支柱：消費者和商業更便捷地獲得在線商品和服務、為數字網絡和創新服務創立適當的條件和公平的競爭環境、最大化數字經濟的增長潛力。

歐盟創建單一數字市場的主要手段是通過立法制定統一的管理規則，消除在線活動的準入和實施障礙，確保數字領域的公平競爭，如取消漫游費、禁止不合理的地理封鎖（geo-blocking）、簡化電子商務增值稅、數字合同和在線購買的規則、優化跨境包裹遞送、確保高水平的消費者和數據保護等。隨著歐盟理事會和歐洲議會就《單一數字市場版權指令》《數字內容指令》《商品銷售指令》和《消費者新政》達成最新協議，歐盟幾乎完成了所有的單一數字市場管理舉措。考慮到歐盟復雜和冗長的立法決策進程，這充分顯示了歐盟加快推進單一數字市場建設的決心。

當然，歐盟通過的大多數單一數字市場管理規則仍需要在成員國層面進行轉換和實施，許多新的單一數字市場管理規則在消除歐盟的數字市場壁壘和障礙方面做得還不夠，而且一些新的規則如《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）給企業帶來了額外的行政負擔，對中小企業和初創企業的打擊尤其嚴重。因此，雖然歐盟委員會要求的大部分監管措施已經到位，歐洲仍遠未成為真正的單一數字市場。

歐盟充分認識到單靠制定規則和加強監管是遠遠不夠的，還必須從加快歐洲工業數字化轉型、確保數據自由流動，發展數據經濟等方面推進單一數字市場的建設。2016年4月19日，歐盟委員會發布了歐盟工業數字化計劃（ Digitising European Industry Initiative，DEI），作為單一數字市場戰略的一部分，該計劃旨在協調和整合各成員國之間的工業數字化發展進程和規劃，通過支持發展公私伙伴關系和數字工業平臺，提升歐盟整體在數字技術方面的系統集成和競爭力，通過建立數字創新中心（Digital Innovation Hubs，DIH)，為歐盟所有企業，尤其是為中小型企業和初創企業提供一站式服務，幫助它們借助數字技術獲得幫助，改善其業務、生產流程、產品和服務，并支持強大的數字創新中心網絡，以確保歐洲的所有公司都能利用數字機遇，從數字化創新中獲得充分的利益。

數據是數字時代創新和增長的關鍵來源，歐盟早就認識到了數字經濟時代數據的重要性，致力于創造一個更具競爭力的數據存儲和處理服務的統一內部市場，這也是歐盟推動單一數字市場建設的重要內容之一。歐盟委員會先后在2017年1月和2018年4月發布了打造歐盟數據經濟和建立一個共同的歐盟數據空間的政策文件，旨在促進公共部門數據開放共享、科研數據獲取和私營部門數據的分享，打造一個歐盟公共數據空間，促進歐盟數據經濟的發展。實現數據的自由流動是創建單一數字市場、發展數據經濟的關鍵，為此，歐盟在加強個人數據和隱私權的保護的同時，也高度關注數據的自由流動，2018年10月歐盟通過了《非個人數據自由流動條例》，并于2019年5月在該條例生效的同時發布非個人數據自由流動指南，為消除非個人數據在存儲和處理方面的地域限制、促進數據在歐盟范圍內的自由流動提供了法律保障。

以“隱私保護”“公平稅收”“反壟斷”等政策工具加強對數字領域的監管

如上所述，歐盟委員會主席容克在上任之初優先考慮的是建立單一數字市場，推動歐盟數字經濟的發展。但是歐盟委員會很快發現需要處理一系列涉及數據泄露、虛假信息、數字公司避稅等爭議。隨著歐洲公眾對大型數字科技公司態度的轉變，歐盟開始以“隱私保護”“公平稅收”“反壟斷”等政策工具加強對數字領域的監管。

制定《通用數據保護條例》，加強隱私權的保護。歐盟在2016年5月通過了被稱為“史上最嚴”的隱私保護法案《通用數據保護條例》（GDPR），2018年5月該條例在歐盟范圍內生效。該條例對歐盟的個人信息保護及其監管達到了前所未有的高度。與歐盟1995 年的《個人數據保護指令》相比， GDPR極大地擴充了數據主體的數據權利范圍，賦予數據主體以知情權、訪問權、修正權、刪除權（被遺忘權）、限制處理權（反對權）、可攜帶權、拒絕權，增強了個人對數據的控制權。同時GDPR還增加了企業在數據控制與處理方面的義務，無論企業在歐盟境內是否設立分支機構，只要它們存儲、處理、交換任何歐盟個人的數據，都受該條例管轄。如果企業違規，最高可能受到2000萬歐元或全球營業額4%（以較高者為準）的罰款?？梢哉f，該條例的管轄范圍之廣、處罰力度之大較為罕見。

歐盟之所以制定這樣嚴格的個人數據保護條例，一方面是因為隱私權是歐盟基本權利憲章的基本權利，個人數據是隱私權的重要組成部分，重視保護個人數據也就上升為保護公民基本權利的高度，成為歐盟數字政策中的一個關鍵支柱；另一方面是為了確保數據安全，建立信任關系，從而促進數據的自由流動，尤其是歐盟境內的數據自由流動，這也是歐盟單一數字市場建設的重要內容之一。此外，歐盟制定該條例也有加強數據主權、建立數據使用壁壘、擴張域外管轄權的戰略考量。在當今數字時代，數據已成為國家基礎性戰略資源，對數據的收集、存儲、處理分析等活動不僅會產生巨大的經濟利益和商業價值，也會對國家安全帶來深刻的影響。由于美國互聯網企業谷歌、亞馬遜、臉書分別是歐盟搜索引擎、電子商務、社交媒體服務的主要提供商，在歐洲市場上占據著主導地位，因此，歐盟的GDPR既能通過限制境內數據出境、把數據留在歐盟、捍衛數據主權，也能通過建立數據使用壁壘和擴張域外管轄權，來限制硅谷互聯網巨頭在歐洲市場的擴張。近年來，歐盟及其成員國以違反GDPR為由，對谷歌、臉書等硅谷互聯網巨頭施以巨額罰款就充分顯示了這一點。

當然，GDPR在高標準保護個人數據的同時，也帶來了一些問題。首先，企業抱怨GDPR造成了巨大的管理成本和負擔，這對中小企業和初創企業問題尤為嚴重，因為它們并不擁有相關的技能、勞動力和資源，甚至有可能導致競爭的全面削弱，因為合規成本對大公司來說更容易承擔。其次，該條例對個人數據的定義——“任何與已確認或可確認的自然人有關的信息”被批評過于寬泛，可能會對數據的自由流動增加不必要的限制。最后，該條例的執行也因成員國不同而產生較大的差異，產生執行標準和程度不一致的問題，由于該條例主要靠各成員國數據保護機構來執行，有些成員國缺乏執行該條例所需要的財政和人力資源，而不能嚴格執行該條例，同時該條例的嚴格執行也取決于一個國家對數據隱私的態度。因此，歐洲政策中心的研究報告指出，有必要根據企業提出的問題，對條例進行相應的調整或審查，以確保該條例的有效執行。下一步應該對與該條例有關立法進行相稱性檢驗，確保數據保護原則和數據自由流動原則之間的平衡。

推進數字稅計劃方案，引領數字經濟的治理

在加強個人數據保護的同時，歐盟也在探索征收數字稅的方案，引領對數字經濟的治理。2017年歐盟委員會發布了《歐盟數字單一市場中的一個公平有效的稅收制度》，初步對數字企業征稅不平等問題、數字稅征收方案進行了討論，并于2018 年3月提出了兩項數字稅立法提案：第一項是長期解決方案，旨在以數字稅為契機推動全球公司稅改革，對符合下列標準之一的數字收入征收3%的數字稅：一是年度收入超過700萬歐元；二是在一個納稅年度內，在一個成員國擁有超過10萬名用戶；三是在一個納稅年度內，公司與企業用戶之間簽訂超過3000項數字服務商業合同。第二項是臨時解決方案，對全球年收入總額為7.5億歐元、歐盟收入為5000萬歐元的互聯網公司征收3%的數字稅，涵蓋了目前在歐盟逃稅的主要數字活動，包括在線廣告收入、數字中介活動收入、用戶數據銷售收入，該方案旨在確保長期稅改實施前，成員國能夠從相關企業的數字活動中獲得收入，它還有助于避免某些成員國單方面的數字征稅損害歐盟單一數字市場。歐盟推進數字稅的征收，一方面是為了解決經濟數字化帶來的稅收挑戰，防止大型數字企業侵蝕稅基和轉移利潤，確保數字企業與傳統企業在相同的水平上為公共財政作出貢獻。大型數字公司基于各國稅制差異和征管漏洞，采取各種方式轉移利潤、侵蝕稅基，典型的如谷歌、臉書、亞馬遜等大型數字企業將利潤計入愛爾蘭、盧森堡等低稅國家來減少稅費。另一方面是為了協調成員國的稅收政策，推進單一數字市場的建設，為歐盟的數字企業創造寬松穩定的稅制環境，促進歐盟數字產業的發展，此外，歐盟主觀上有通過征收數字稅遏制外來互聯網企業過快發展的意愿，希望通過征收稅數字稅來加強對主導歐洲市場的大型數字企業的監管。

盡管歐盟提出了數字稅方案，但是歐盟成員國之間在此問題上存在一定分歧，法國、西班牙、奧地利等國支持征收數字稅，并提出如不能在歐盟或經合組織內部達成統一協定，將獨立開展對數字企業的征稅計劃。相反，美國科技公司歐洲總部所在的成員國如愛爾蘭，以及數字經濟發展比較強勁的成員國如瑞典、丹麥、芬蘭等則反對征收數字稅。因成員國之間無法在數字稅問題上達成一致意見，歐盟在2019年3月宣布暫時不在全歐盟范圍內推行數字稅計劃。

雖然歐盟推進數字稅的計劃暫時擱淺了，但是可以預計，歐盟會繼續加強在這一問題上的磋商和協調，因為各個成員國單獨征收數字稅會使得歐盟建立單一數字市場和整合歐洲數字經濟的任務變得更加復雜，這顯然不利于歐盟數字經濟的發展。除了數字稅外，歐盟也在探索新的規則以加強對數字經濟的治理。如歐盟積極運用反壟斷手段，審查大型數字企業違反公平競爭的案件，對谷歌等大型數字企業開出巨額罰單?？傊?，歐盟加強數字領域的監管，雖然是為了加強隱私保護和實現公平稅收，但是也帶有限制競爭對手的防御防范的性質，同時也想借助歐盟單一大市場而成為世界數字領域監管的引領者，把歐盟標準變為全球標準，以此來提高其在數字領域的競爭優勢。

增強數字時代的戰略自主權，歐盟數字化發展仍面臨諸多挑戰

面對數字技術的飛速發展和國際競爭的日趨激烈，歐盟在加強數字監管、引領數字治理的同時，更加注重核心數字技術的研發和創新，強調歐盟必須掌握人工智能、高性能計算等關鍵技術，減少對外國技術的依賴，實現這些領域的技術主權，增強數字時代的戰略自主權。

為此，歐盟首先加大了對核心數字技術的投資。歐盟在數字技術發展方面落后的一個重要原因是缺乏資金，投入不足，歐盟已經充分認識到了這一點，并加大了投資力度。2018年6月，歐盟委員會發布了《投資未來：歐洲2021—2027數字化轉型》的報告，指出在歐盟第9研發框架即“地平線歐洲”期間，將推出總預算為92億歐元的“數字歐洲計劃”（Digital Europe Programme），用以重點資助超級計算（27億歐元）、人工智能（25億歐元）、網絡安全（20億歐元）、提高數字技能（7億歐元）和確保數字技術的廣泛應用（13億歐元）等五大領域。連接歐洲基金（Connecting Europe Facility,CEF）在2021年-2027年期間也將在數字領域投資30億歐元。此外，早就對數字技術進行戰略資助的歐洲戰略投資基金（European Fund for Strategic Investments，EFSI）將延長到2020年年底，并將投資目標提高到5000億歐元，該基金也會繼續加大對數字技術的投資力度。

因自身預算資金有限，歐盟深知要實現技術主權，掌握核心數字技術，還必須充分調動成員國和產業界的力量。為此，歐盟非常注重加強成員國之間的資源整合與協同攻關，積極發揮公私伙伴關系的作用，聚焦人工智能、高性能計算、云計算等關鍵技術領域，進行戰略投資，確保歐盟在這些戰略領域的領導地位。

在人工智能領域，歐盟在2018年4月發布了《歐盟人工智能戰略》，旨在從歐盟層面推動人工智能的發展。2018年7月，歐盟成員國簽署了《人工智能合作宣言》，希望就人工智能領域的技術研發、倫理法律等方面開展合作，確保歐洲在人工智能研發和應用上具有強大競爭力。2018年12月，歐盟發布《促進人工智能在歐洲發展和應用的協調行動計劃》，該計劃以“人工智能歐洲造”為主題，提出設計倫理和設計安全兩大關鍵原則，旨在使歐盟成為發展前沿、符合道德倫理、安全的人工智能技術的世界領先地區。

在高性能計算方面，歐盟通過公私伙伴關系（PPP）的方式，聯合13個歐盟成員國和聯系國以及高性能計算領域的產業界和學術界代表，于2017年發起了預算總額為10億歐元的歐洲高性能計算項目（the European High-Performance Computing, EuroHPC），該項目計劃在2023年之前生產出兩臺運算速度達億次浮點的超級計算機。為了推動該項目的順利實施，歐盟在2018年6月成立了歐洲高性能計算項目聯合體。歐盟之所以高度重視該項目，是因為高性能計算對于發展大數據經濟，加強歐盟數據主權和戰略自主權具有至關重要的作用。

與高性能計算一樣，歐盟也把云計算看作是事關歐盟數據主權和戰略自主權的關鍵數字技術，強調必須自己掌握，而不能受制于人。歐盟早在2012年初就啟動了 “云計算公私伙伴關系行動計劃”，推動歐洲云計算的發展。2016年4月歐盟啟動了歐盟層面的云計算行動計劃，搭建“歐洲開放科學云”（European Open Science Cloud，EOSC）平臺建設，促進歐洲科學數據和研究成果的開發共享，增強歐盟的大數據基礎設施。2019年10月，法國和德國共同發起了名為Gaia-X的歐洲云項目，該項目旨在創建一個歐洲自己的數據基礎架構，使歐洲公司可以在其中獨立地存儲和處理其數據，而不是存儲在美國的服務器上，這無疑有助于確保歐盟的數據安全和增強戰略自主權。

此外，在微電子技術方面，歐盟也是協同成員國和產業界的力量進行戰略合作，確保了歐洲在該領域的領導地位。2018年12月，歐盟委員會基于歐洲共同利益重點項目（Important Projects of Common European Interest，IPCEI）批準了由英、法、德、意四國29家公司與科研機構共同承擔“歐洲微電子聯合研究和創新綜合計劃”（ECSEL），四個參與國家政府將撥款17.5億歐元支持該計劃，同時還將撬動60億歐元私營部門投資。該計劃主要圍繞節能芯片、功率半導體、智能傳感器、先進光學設備和復合材料等領域開展聯合攻關，鞏固在這一領域的領導地位。總之，面對數字時代的激烈競爭，歐盟聚焦核心數字技術領域，加強與成員國之間的資源整合與協同攻關，積極發揮公私伙伴關系的作用，加大對核心數字技術的戰略投資，實現這些領域的技術主權，增強數字時代的戰略自主權。

綜上所述，為適應數字時代，歐盟高度重視數字歐洲建設，通過建立單一數字市場、加強對數字領域的監管、加大對核心數字技術的投資等戰略舉措，提高在數字領域的競爭優勢，增強數字時代的戰略自主權，力爭成為數字化發展的全球領先者。但是，歐盟的數字化發展仍面臨諸多挑戰，如歐盟決策機制復雜冗長，歐盟內部數字化發展不平衡，導致歐盟不能把推進數字化發展的政治意愿及時轉變為實實在在的行動，難以適應數字時代的要求；再比如歐盟比美國等國家更加注重數字領域的監管，并把嚴格的監管視為歐盟的競爭優勢，但是過于嚴格的監管，必然不利于新興數字產業的發展。總之，歐盟很長時間以來一直非常重視數字化發展，但是因近十年來陷入歐債危機、難民危機、英國脫歐等一系列危機中，難以集中精力推動數字歐洲建設，這種局面短期內仍然難以改變，因此，數字歐洲建設仍然任重道遠。

（作者為山東大學歐洲研究中心研究員、山東大學政治學與公共管理學院教授）

【注：本文系國家社科基金一般項目“英國退歐背景下歐盟戰略反思與發展趨勢研究”（項目編號：18BGJ063）與山東省社科規劃重點項目“英國脫歐與歐盟再國家化的發展趨勢研究”（項目編號：18BGJJO1）階段性成果】

責編/李一丹    美編/楊玲玲

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