【摘要】破解鄉村振興戰略下集體經濟發展的制度瓶頸，在還權賦能方面，要著重考慮向集體賦予權利和擴充權能；在集體經濟組織建設方面，要構建村民小組一級的集體經濟組織，以適應推動鄉村治理重心下移的要求，同時著力將其塑造成為合格的市場主體；實施宅基地“三權分置”改革，允許農民以宅基地使用權入股合作社，并設計相應的配套制度。
【關鍵詞】鄉村振興戰略 集體經濟 還權賦能 村民小組 【中圖分類號】F321.32 【文獻標識碼】A

集體經濟的發展壯大是實現鄉村振興的重要支點，是鞏固黨在農村全面領導的經濟基礎，是優化鄉村治理的重要一環。據統計，我國雖然有部分鄉村集體經濟發展較快，但從全國范圍來看并不樂觀。究其原因，除了資金、人才、技術等因素外，制度和政策上的瓶頸亟需破解。

實施鄉村振興戰略，在還權賦能和擴充權能時要著重考慮向農村集體傾斜

2016年12月26日，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱為《意見》）指出：“堅持農民集體所有不動搖……堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了……”但是要落實這一重要文件仍然需要探討如下幾個問題：
首先，還權賦能的重心是個體還是集體？農村產權制度改革不能侵犯農戶個體的各種物權。比如，中央一再強調不能將農戶退出承包地和宅基地作為其落戶城市的前提條件，這是考慮到土地對農戶具有相當大的社會保障功能，但也使集體不能收回已經脫離本集體的成員的土地。為了解決這一矛盾，中央決定對農戶承包地和宅基地實行“三權分置”改革。還權賦能的重心由農戶個體向集體轉移之后，農民需要學習如何適應集體生活，其基本技能就是民主管理、民主監督，黨的農村基層組織要切實保障農民的權利。
其次，還權賦能是市場化取向還是管制性取向？農村的主要資源是土地，但出于保護耕地和糧食安全的需要，相關法律和政策禁止集體土地出租、轉讓用于非農業建設。《意見》要求農地制度改革體現市場化，要把農村集體經濟組織塑造成為市場主體。為落實中央要求，2019年我國修改了《中華人民共和國土地管理法》，允許農地入市，從而為建立城鄉統一的土地市場掃清了法律障礙。
再次，還權賦能是開放性還是封閉性的？集體經濟的發展壯大有賴于開放的市場經濟體制，開放的市場為農村與城市在土地、勞動力、資金等領域營造公平交易的環境。但是集體經濟的生產資料是本集體農民所共有的，應當取之于農用之于農，在資源變資金、資金變股份、農民變股東的改革中，以本集體的農戶為核心進行制度設計，這又體現了很大的封閉性；而且集體經濟組織是否可以破產還債以符合市場經濟的基本規則，也與這一封閉性有關。雖然國家不允許農村集體經濟組織破產倒閉，但是集體經濟組織的責任財產是可以靈活掌握的。
最后，還權賦能的目標是利益分化還是利益平衡？發展集體經濟的目標是帶領農民致富和實現農業現代化，但是按照現行的農地入市等政策，受益的范圍主要集中在城市近郊或已經擁有大量集體經營性建設用地的農村集體，或規劃為工業、商業用地的農村地區。而對于土地被劃定為永久基本農田的農戶而言，農地入市與他們無緣。但是土地被劃入永久基本農田的農戶恰恰承擔著國家糧食安全的重任，為公共利益做出重大犧牲卻不能分享土地增值收益。為解決這一矛盾，可以對農地入市的集體征收土地增值稅或調節基金，并補貼給遠郊的農戶，以提高他們保護耕地和維護國家糧食安全的積極性。

構建村民小組一級的集體經濟組織，并著力將其塑造成為合格的市場主體

發展壯大集體經濟的主要載體是集體經濟組織。農村集體經濟的重要資源是土地，發展壯大集體經濟的根基也是土地。根據我國現行政策和法律，村民小組擁有農村絕大部分土地的所有權。但村民小組實際上是我國農村基層自治組織，而且根據調查發現，村民小組一級大多沒有獨立的集體經濟組織。那么就需要解決兩個方面的問題：
一方面，是否應當在村民小組建立集體經濟組織？2018年中央一號文件強調治理重心要下移，這與2014年中央一號文件一脈相承，后者鼓勵開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點，而在廣東等地的試點中，村委會被下移到村民小組，原先在村一級設立村公所替代村委會；有的地方在村一級設立村民理事會。有學者進行調研后認為，在城市化進程中，農村大量人才包括黨員流失大半，農村基層黨支部和村委會成員年齡老化現象嚴重，如果在全國推廣這種下移模式，組建黨支部所需的黨員數都難以達標，再抽調人員組建自治組織和集體經濟組織，更是難上加難。但是也要看到，隨著國家鄉村振興戰略的實施和農地入市政策的推進，農村就地實現現代化的戰略進一步得以落實，農村對農民的吸引力將會加大。農村有廣闊天地，新一代農民在農村將大有可為、大有作為，相比進城創業的成本和風險要小得多。另外，村民小組的黨支部和自治組織可以由村黨支部和村委會成員兼任，村組級別是否設立獨立的經濟組織，要因地制宜、視情況而定，村民小組的自治組織與集體經濟組織應分開設立。
另一方面，如果建立集體經濟組織，是建立法人型的還是非法人型的？農村集體經濟組織取得法人資格，屬于營利法人和非營利法人之外的特別法人，其特別之處在于，其一，其價值目標的實現在于發展壯大集體經濟和集體所有制，防止集體資產流失，為本集體經濟組織成員利益最大化服務。其二，不論采用何種類型，集體內部必須保障成員的土地承包權、宅基地使用權以及集體收益分配權。其三，集體經濟組織不能破產。《意見》一再強調改革是要穩固發展集體所有制而非消滅之，這就是集體經濟組織的特別之處。但是由于《意見》同時強調要將其塑造成為市場主體，和其他主體一樣要進行市場交易活動，要遵循同樣的交易規則。目前的政策和法律雖然規定了集體經濟組織擁有土地所有權，但是這種所有權只是名義上的，不包括處分權在內的所有權，因而不能將之作為責任財產用來清償債務。

實施宅基地“三權分置”改革，允許農民以宅基地使用權入股合作社，并設計相應的配套制度

各地在發展農村集體經濟過程中，涌現出了一些新型集體經濟組織的形式，如社區股份合作社、經濟合作社、專業合作社等，農民入股方式也多種多樣，如人口股、勞齡股及貢獻股等，而農戶現有的承包地、宅基地以及住房等也可以作為股份，但是在資源、資產變資本的過程中，涉及諸多制度障礙有待破解。而且從修訂后的《中華人民共和國農民專業合作社法》中可以看出，農戶承包地的經營權可以依法作為股份，但是宅基地情況比較復雜。
根據《中華人民共和國農民專業合作社法》規定，社員以其賬戶內記載的出資額和公積金份額為限對農民專業合作社承擔責任，如果出資財產不能自由流轉，則無法保護債權人的利益。因此，宅基地使用權不宜作為股份。為了解決這一難題，中央實施了宅基地“三權分置”改革，即將宅基地上的權利一分為三：宅基地所有權、資格權和使用權，其中的使用權可以依法流轉，因而可以作為股份。為此，還需要建立一系列配套制度才能實現宅基地使用權入股合作社，主要包括：宅基地評估作價制度、抵押制度、登記制度以及開發使用制度等。同時需要修改相應的法律法規，廢除禁止宅基地抵押等規定，并將宅基地“三權分置”制度進行具體化的頂層設計。
（作者為中共新鄉市委黨校講師）
【注：本文系新鄉市政府決策研究項目“鄉村振興戰略下新鄉賢參與鄉村治理研究”（項目編號：B19104）階段性成果】

【參考文獻】
①程久苗：《農地流轉中村集體的角色定位與“三權”權能完善》，《農業經濟問題》，2020年第4期。
責編/謝帥 美編/楊玲玲

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