【調研背景】縣域經濟是國民經濟的基本單元，推動縣域高質量發展是實現城鄉區域協調發展的必然要求。受地理區位、資源稟賦、經濟基礎等諸多因素的影響，我國縣域經濟社會發展不平衡的矛盾比較突出，在此情況下推動縣域高質量發展，實現縣域治理體系和治理能力現代化，各縣面臨不同程度的困境。

在轉型發展和快速崛起過程中，湯陰縣既享有了交通便利的區位優勢，又受到周邊省會城市虹吸效應的影響。標兵漸行漸遠、追兵越來越近的特殊情形，促使湯陰縣主政者既要在體制機制上破解縣域發展面臨的共性問題，又要立足比較優勢、深挖自身潛力。人民論壇雜志社組織北京大學、北京師范大學等機構知名專家，赴河南省安陽市湯陰縣開展深入調研，力圖從其有效舉措中挖掘出普遍參考價值。

我國經濟發展由高速增長階段向高質量發展階段轉變，對國家治理體系和治理能力提出了更高的要求。具體落地到縣域，往往面臨高質量發展與高水平治理的雙重任務，然而，通過一系列舉措的有效實施，兩者又能夠相輔相成，貫穿于經濟社會各領域、全過程。湯陰縣結合自身實際，堅持從理論武裝、增強支撐、動能轉換、治理提升等四個方面著手，補齊各方面短板，增強發展后勁，走出一條符合湯陰實際、具有湯陰特色的縣域高質量發展與高水平治理的新路，部分創新做法對面臨同樣發展狀況和瓶頸的縣域，具有一定借鑒意義。

理論武裝：堅持“群眾立場，實踐導向”，推動新思想在基層落地生根

直面農民群眾對政策不理解不支持，農村干部思想認識不足、聯系實際不緊等問題，湯陰縣堅持創新方式方法，打造平臺陣地，豐富形式載體，持續打通理論武裝“最后一公里”，為湯陰經濟社會發展提供堅強思想保證。

打造“農民夜校”等學習平臺，用新思想武裝頭腦。重視學習、善于學習、學以致用是中國共產黨的優良傳統。近年來，湯陰縣積極開辦夜校，引領全縣黨員干部群眾深入開展理論武裝教育工作，讓學習之風吹進湯陰鄉村，鼓舞了群眾投身鄉村振興、創造美好未來的士氣和信心。目前，湯陰全縣298個行政村開設農民夜校，10余萬人次黨員、群眾參加學習。

從調研中可以了解到，過去的湯陰縣農村信眾較多，特定時間聚在一起，但基本以湊熱鬧、打發時間為主，說長道短、雞毛蒜皮、心勁不齊，增加了基層不穩定因素。現在不少宗教堂點都改造成了以“農民夜校”為代表的新時代文明實踐站，華麗轉身為宣傳黨的思想、政策的陣地，能有效發揮表演節目、技能培訓、政策解讀、解決糾紛等多樣化功能，廣泛吸引民眾參與。長期下來，教學相長，很多村干部成為了“理論達人”和“演講大師”，理論知識素養和密切聯系群眾能力大幅提升。上過夜校的群眾，也普遍了解中央一號文件精神，支持村里鋪設自來水管、開通天然氣、實施農網改造等利民政策。

為實現理論武裝“走深走實”，湯陰縣著眼新實踐新特點，實施“1551”總體思路，貫穿一條培訓、培育、提升工作主線，推動新思想在湯陰落地生根，推動湯陰各項事業發生脫胎換骨的系統性重塑。

增強支撐：改善“軟環境”，用好“繡花功”，夯實高質量發展基礎

為突破“比上不足，比下有余”、后發趕超優勢不足、毗鄰縣市虹吸效應增強的發展瓶頸，湯陰縣著力從提服務、補短板、增效能三方面綜合發力，改善“軟環境”，用好“繡花功”，在微觀上改善民生，補齊高質量發展短板。

一是湯陰縣持續推進“放管服”改革，改善營商“軟環境”，提升對各類要素的聚集吸納能力。湯陰縣設立全省第一家單獨設在集聚區的企業服務中心，抽調并激勵國土、住建等22個職能部門的精干人員集中入駐，在“家門口”為企業代辦各種審批服務。“以前是企業天天上門找，現在是天天上門找企業”，優質的服務吸引了包括益海嘉里、今麥郎等世界500強和行業龍頭企業在湯陰投資興業。

二是用好“繡花功”，在微觀上改善民生，增強城市吸引力、承載力。湯陰縣建成環境空氣自動監測站、廢水總量刷卡排污系統，高標準建設南水北調中線工程、湯河國家濕地公園、京廣鐵路等六條綠色生態廊道，一系列舉措增綠更惠民；注重產業發展和脫貧攻堅融合發展，堅持龍頭企業引領和優質產業帶動，發揮諸如食品醫藥等產業集聚優勢，提高農民增收的持續性，通過強弱互補，讓經濟發展更均衡更充分。湯陰縣還強化政府債務監管，有效避免了某些地區“以舉債換發展”的金融風險，讓經濟運行更穩健。如此針腳綿密、不盲目冒進，逐步補齊發展短板，打牢高質量發展基礎。

三是通過機制創新，自上而下優作風提效能、以實干促發展。常態化組織開展“作風建設年”“作風整治年”行動，在機關實行效能常態化查糾和工作述職評議，在農村干部隊伍中推行“一諾兩評四有”激勵考核保障機制，在全縣域形成良好干事創業環境。“過去群眾辦事找村干部，現在村干部主動上門服務”，調研組在基層走訪中了解到，“一諾兩評四有”機制的作用已初步顯現，農村干部干事創業更有保障。

動能轉換：“增量崛起”與“存量變革”并舉，打造高質量發展引擎

李克強總理強調，發展新動能，必須堅持“增量崛起”與“存量變革”并舉。換言之，推動社會生產力整體躍升，淘汰改造落后產業，培育發展新興產業，一個也不能少。

一是清退舊產能，培育新動能，形成發展新勢能。在經濟下行的壓力下，湯陰縣敢于對高耗能、高污染產業開刀，加快企業技術化、智能化、綠色化改造，推動124家工業企業實施低排放深度治理改造，讓舊產能進一步退出市場。同時，湯陰縣舍得投入巨額扶持資金，為動能轉換提供動力支撐，為未來發展做好前期鋪墊。在1億元主導產業發展基金、5000萬元創新創業基金以及5500萬元“過橋資金池”的扶持下，湯陰企業在激烈市場競爭中依然保持良好的科技創新勢頭，其中新認定國家高新基礎企業6家，國家科技型中小企業40家，眾鑫紗廠、龍騰化工等15家企業實現“退城入園”，河南中帥藥業的藥品項目榮獲全省唯一的“國家優秀創業創新項目”。

二是挖掘資源稟賦，推動“增量崛起”。我國部分資源稟賦較強的縣域發展產業還處在存量競爭或者增量擴張階段，有經濟規模但沒形成規模經濟，難以快速走上創新驅動的道路。相較而言，湯陰縣在挖掘資源稟賦的基礎上，更加注重培育和發展主要產業集群，利用技術創新和規模效應形成新的競爭優勢，提升產業鏈水平。在食品方面，著力培育以“健康”為特色的百億級食品產業集群。在醫藥方面，全球規模領先的輸液專業制造商科倫、全國首創生物提取大豆肽技術的諾利茹一等企業在湯陰興業發展，助推形成了醫藥材料、研發、生產、貿易、臨床“五位一體”的大健康產業格局。

綜合來看，要素稟賦比較優勢初步產生產業集聚效應，并向大眾創業、萬眾創新轉換。湯陰縣也成為國家新型工業化產業示范基地、國家農業產業化示范基地、河南唯一的國家級小微企業信用體系建設試驗區、全國唯一的“中國食品工業名縣”，連續六屆十二年被評為“全國食品工業強縣”。

治理提升：拓展鄉村“三治”為縣域“五治”，加快構建湯陰特色基層治理體系

《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，建設充滿活力、和諧有序的鄉村社會。湯陰縣不僅總結自治德治法治“三治”結合的有效鄉村治理經驗，還創新拓展實踐政治、智治，以“五治融合”推動了縣域善治和高質量發展。

一是以“政治引領+多元渠道”將黨組織領導與基層自治結合起來。湯陰縣強化思想政治引領，創新實施“一旗一徽一基地”“一樹一室一平臺”工程，完善組織體系建設。新冠肺炎疫情防控期間，組織全縣農村、社區9803名黨員覆蓋式聯系116836戶家庭，構筑了聯防聯控的基礎網絡。湯陰縣還抓住群眾經常自發聚集的時間節點和場所，利用古會、廟會等，以村鎮為單位開展民主商議、集體討論，形成“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”的自治局面。

二是以“法治下鄉+鄉賢調解”的法治路徑保障群眾利益。湯陰縣建立了農村普法宣傳教育長效機制，每個村都有法律服務室和一名法律顧問。2703名調解員持證上崗，深入村莊巡回調解，在化解民間糾紛方面發揮了積極的作用，“過去先想上訪，現在先用法律”。在此基礎上，通過選擇村里有威望、處事公正的村民組成矛盾調解委員會，利用“鄉賢”形成具有鮮明特色的“內消矛盾”第一道防線。湯陰全縣“兩個指數”連年跨入河南省第一方陣，實現河南省平安建設先進縣“六連冠”、信訪工作先進縣“四連冠”。

三是以“文化底蘊+現代治理”的德治路徑涵養社會風氣。湯陰縣以“三圣之鄉”特色文化資源賦能基層治理，堅持以文育人，設立精忠報國城市標識。同時，將“視民如傷”的民本思想作為湯陰黨員干部經久不息的為政操守，形成了“不能說不、主動溝通、必須回話”的工作要求，營造了風清氣正的政治生態。

四是以“技術手段+資源整合”的智治路徑創新治理手段。一方面，“智慧黨建”系統為湯陰基層治理提供了智治模板。基層群眾活動展開、社會輿論導向工作都能智能化推進。另一方面，湯陰縣綜合運用“互聯網+”、大數據等技術，統籌“雪亮工程”“藍天衛士”等全天候監控服務農業、公安、交通建設，實現政務信息數據的管理創新。

湯陰縣高質量發展與高水平治理的價值與啟示

一是湯陰實踐再次驗證了與時俱進強化理論武裝，提振干群精氣神的必要性。提振干部群眾精氣神，關鍵是與時俱進強化理論武裝，高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟；關鍵是積極主動占領思想陣地，以正能量灌注抵御負能量侵襲；關鍵是用解放思想來統一思想，在解放思想中統一思想、凝聚共識、匯聚力量、營造氛圍。湯陰縣抓住“農民夜校”等學習陣地、思想陣地，調動干部群眾推動縣域高質量發展的積極性、主動性、創造性，激活縣域高質量發展的動力、活力、潛力。

二是湯陰實踐為破解縣域高質量發展瓶頸，實現“穩中有升”，提供了答案。實踐證明，微觀主體活力越充沛、經濟循環越暢通、施政舉措越精細，經濟發展勢頭就越穩。湯陰經驗在于狠抓一些短期不易見成效但有利長遠的基礎工作，以全局謀劃帶動多點開花，以“小縣城，大布局”托舉高質量發展。打造以企業服務中心為代表的政務平臺，整合了職能部門資源，聚攏了優質企業資源，提高了服務效能；堅持風險防控、精準脫貧、污染防治齊抓并進，補齊了高質量發展短板，使發展更可持續；通過機制創新，調動干事創業的積極性，為基層干部提供了更寬闊的舞臺。

三是湯陰實踐為擺脫傳統經濟桎梏，培育發展新動能，給出了良方。在經濟下行壓力增大、區域競爭日益激烈的大環境下，縣域經濟高質量發展較量的不再是增長速度的高低，主要是能否通過動能轉換、結構調整促進經濟長遠可持續發展。湯陰縣在經濟增速放緩、周邊地區追趕的情形下做出取舍，讓低端產能讓位于高端產能，承受了一定的結構調整陣痛，尤其是新業態代替舊業態、新技術代替舊技術過程中，還考驗著主政者產業布局、金融扶持等方面的綜合治理能力。在此過程中，湯陰縣善于集聚農產品資源、醫藥資源優勢，發揮規模效應，擺脫傳統經濟的桎梏，推動新舊動能轉換提速。當然，高精尖產業、新業態領跑經濟非一日可成，湯陰縣還需沿著這條道路繼續前進。

四是湯陰實踐為加強和改進鄉村治理，夯實基層基礎，探索了經驗。推進鄉村治理體系和治理能力現代化是一項系統工程，湯陰縣結合自身特色，將“五治”融為一爐，形成嵌合統一、相互融合的有機治理體系。“政治引領+多元渠道”將自治納入黨建框架，“法制下鄉+鄉賢調解”的法治路徑是保障，“文化底蘊+現代治理”的德治路徑是基礎，“技術手段+資源整合”的智治路徑是推力，充分發揮了村“兩委”與群眾、鄉賢與法律顧問的作用，運用了農民夜校、互聯網等平臺載體，最終實現鄉村多元綜合治理現代化和常效化，為推動基層社會治理創新發展積累了經驗。

總體而言，湯陰縣在頂層設計上與黨中央政策相呼應，落地到微觀行動上又根據特殊背景展開創新探索，既通過常規動作保持了政策實施的穩定性，又通過亮點舉措增強了群眾的獲得感。希望湯陰縣沿著自己的路子深入走下去，不斷優化機制、完善細節，在不久的將來取得更大的突破。

責編/韓冰曦 魏飛 美編/薛佳瑩

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