【摘要】新冠肺炎疫情是對國家公共衛生應急管理體系的一次大考，也是對我國動員能力的一次大考。這場疫情防控阻擊戰，中國行動速度之快、動員能力之強、規模之大，讓世界驚嘆，在短時間內完成了一項項看似不可能完成的任務，彰顯了中國強大的全民動員能力，對決勝疫情起到了重要作用。

【關鍵詞】動員能力 應急管理 信息保障 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。面對如此大的公共危機，僅僅依靠政府的單一力量很難迅速、快捷地形成應對策略，必須有效動員全社會力量參與疫情防控。可以說，此次疫情是對國家治理體系和治理能力的一次直接考驗，更是對我國動員能力的重大檢驗。

新冠肺炎疫情防控體現了六大動員能力

2020年1月20日，習近平總書記作出“堅決遏制疫情蔓延勢頭”重要指示以來，我們堅定“人民群眾生命安全和身體健康始終是第一位的”，果斷采取了統一指揮、嚴格管控、廣泛動員等一系列開放、透明、高效和負責的防疫舉措，在短時間內迅速有效地控制了疫情蔓延。面對新冠肺炎疫情，我國防控速度之快、動員規模之大、動員能力之強，世所罕見，得到國際社會的廣泛認可和高度評價，彰顯了“社會主義集中力量辦大事”的制度優勢。在此次抗擊疫情過程中，我們在應急動員方面體現出了六大能力。

第一，及時高效的決策能力。在重大危機面前，實際情況瞬息萬變，必須時刻跟蹤疫情蔓延形勢和防控工作進展情況，及時作出高效的應急決策。新冠肺炎疫情發生后，1月7日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，對新冠肺炎疫情防控工作提出了要求；1月20日，習近平總書記專門就疫情防控工作作出重要批示，指出必須高度重視疫情，全力做好防控工作，要求各級黨委和政府及有關部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭；1月22日，習近平總書記就疫情迅速蔓延的情況，明確要求湖北省對人員外流實施全面嚴格管控；1月25日，中國農歷新年第一天，習近平總書記再次主持召開中央政治局常委會會議，對疫情防控特別是患者治療工作進行再研究、再部署、再動員，并決定成立中央應對疫情工作領導小組。正是基于黨中央對疫情形勢的準確判斷，對各項工作的及時部署，我們才能在抗擊疫情中抓準最關鍵問題，把工作抓實、抓細、抓落地，疫情防控才能夠取得勝利。

第二，總攬全局的統籌能力。疫情防控和經濟社會發展統籌推進，是這次重大突發公共衛生事件的兩個大局、兩條戰線，必須通盤考慮，一體部署。2月3日，習近平總書記在中共中央政治局常務委員會會議上，對疫情防控重點工作、維護社會穩定、宣傳教育和輿論引導、保持經濟平穩運行作出了重要部署。2月23日，習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上發表重要講話，首先對新冠肺炎疫情防控提出“七點要求”，這“七點要求”又有各自的重點環節。例如，要“堅決打好湖北保衛戰、武漢保衛戰。武漢勝則湖北勝，湖北勝則全國勝。要緊緊扭住城鄉社區防控和患者救治兩個關鍵，切實提高收治率和治愈率、降低感染率和病亡率”。“全力做好北京疫情防控工作。首都安全穩定直接關系黨和國家工作大局。要堅決抓好外防輸入、內防擴散兩大環節，盡最大可能切斷傳染源，盡最大可能控制疫情波及范圍。”可以說是層層部署、環環細化，實之又實。其次對有序復工復產提出了“八點要求”。在這八點要求中，“落實分區分級精準復工復產”是總體性原則性要求，其他七點則是緊扣“六穩”的各個方面提出的舉措。這七點，將內需和外需、返崗復工和脫貧攻堅、金融市場和實體經濟以及一二三產業統籌起來……不折不扣地落實好這些要求，能夠變壓力為動力、化危為機，把我國發展的巨大潛力和強大動能充分釋放出來，為實現今年經濟社會發展目標任務而努力。這兩次重要講話，都是這次疫情防控的全局性部署，真正體現了總攬全局的統籌能力。

第三，運轉協調的執行能力。習近平總書記指出：“越是兵臨城下，指揮越不能亂，調度越要統一。”疫情防控猶如排兵布陣、調兵遣將，只有上下聯動、協調運作，才能形成阻止疫情蔓延的屏障。在抗擊疫情過程中，黨中央統一指揮、迅速決策，各級政府部門、各單位、村集體、社區堅決執行，全國上下各級組織密切協同、全速運轉，形成了使命必達的強大合力。國家部委相關部門迅速行動、果斷決策，在疫情防控、患者救治、科研攻關、物資保障等方面采取多項措施。在黨中央統一領導下，各級地方黨委和政府積極響應、全面行動，31個省（自治區、直轄市）相繼啟動重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應，各地區成立了黨政主要負責同志掛帥的領導小組。為了讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線，黨中央明確禁止以重復報送各類表格等形式主義、官僚主義的方式來給基層增加負擔、消耗基層干部的抗疫精力。對那些不作為、亂作為的干部，對那些工作不投入、不深入的干部，對那些不會干、不能干的干部，及時問責，問題嚴重的就地免職。這些舉措有力提升了疫情應對的執行力，能夠在第一時間把黨中央決策部署落實落細。

第四，上下貫通的信息保障能力。信息是整個動員體系的血脈，沒有及時準確的信息公開，動員工作就會陷入停滯、混亂的局面。疫情傳播具有突發性、緊迫性的特點，時間就是生命。在疫情防控過程中，我們全方位及時通報疫情相關信息，縮短指揮環路，提高信息運行效率，確保指揮通信鏈路能夠上通“腦”、下達“腳”、中抵“心”、左右聯“四肢”，進而實時高效地協調需求、供給、調度和指揮各方。同時，在疫情形勢嚴峻復雜時期，針對一些群眾存在的焦慮、恐懼心理，我們加大防控宣傳力度，強化顯政，統籌網上網下、國內國際、大事小事，更好地強信心、暖人心、聚民心，更好地維護社會大局穩定，這對堅定社會信心、戰勝疫情至關重要。針對國際社會關切，我們及時主動同世界衛生組織、有關國家和地區溝通協調，促進疫情信息共享和防控策略協調。

第五，廣泛動員的組織能力。此次疫情防控的動員速度之快、范圍之廣、效果之好舉世公認。依托高效的組織體系，廣泛調動各方面力量支援武漢，集中力量把疫情控制在一定區域內。在緊急馳援湖北的過程中，我國醫療救援力量展示了實力，經受了考驗，鍛煉了作風，培養了骨干。在10天左右的時間里建成了火神山、雷神山兩家醫院，并建設了方艙醫院，形成了可快速部署的成套野外移動醫療平臺，這些做法對短期內防治疫情產生了重要作用，體現出了我國強大的動員能力。通過適應多模塊指揮、多領域調度、多方向支援的需要，在體系融合、分域控制、扁平指揮上拿出真招實策，抓緊落細落實，我國疫情防控取得階段性重要成效。

第六，應急資源的統籌調配能力。以省、直轄市為基本單元，在落實屬地責任制的基礎上，構建應急物資全域動員體系，制定全國統籌的征集、調運、配送方案，實現各類應急物資的聯動性生產、規模化征調、倉儲式供保。采取有效措施，保障生活必需品市場供給，確保人民群眾正常基本生活；中央企業勇擔使命，擴大產能，全力生產口罩、防護服、醫用消毒酒精以及各類醫學器械等緊缺醫療物資；大量社會組織捐物捐款，支持疫情防控。同時，依托體系覆蓋廣、運送能力強的物流體系，和實力強、信譽好、靠得住的大型電商物流企業，保障了應急物資的運輸，在這次戰“疫”中發揮了重要作用。

新冠肺炎疫情防控應急動員的四個主要特點

第一，指揮的集中性。在政治學、社會學當中，動員是指為了實現一定的目標，某種權威對公眾行為所做的引導。根據動員主體的不同，動員分為“政府動員”“社會動員”等形式，其中政府動員強調集中性，社會動員強調分散性和多中心性。社會動員的主體是多元的，力量也是不均衡的。在這次疫情防控過程中，習近平總書記親自指揮、親自部署，舉國上下眾志成城，確保了短期內疫情防控取得重要進展。與當前國外疫情應對的做法相比，我們所采取的以政府為中心的、集中性的動員方式，對疫情的控制更為有效。歐美一些國家疫情迅速暴發，未能在早期階段控制住疫情，很大程度上是因為社會動員的集中程度不夠，整個社會的動員能力沒有能夠在短時間內調動起來。隨著確診病例的迅速增加，多個國家宣布仿照中國的疫情應對方式，加強疫情管控的集中度。

第二，策略的科學性。疫情防控是一項系統工程，是一場全民戰“疫”，需要科學戰“疫”。科學動員，就是要根據疫情防控的實際需要，安排部署動員力量，做到統籌安排、精準施策。在疫情防控過程中，我們根據疫情變化，對動員方案進行調整優化，既要防止動員不足，出現無法應對局面的情況，也要防止動員過激過度，帶來繁重的工作壓力，造成資源浪費，甚至引發群眾不必要的心理恐慌。由于發揚了科學精神，堅持了科學態度，運用了科學方法，我國在疫情防控動員方面做到了及時有效，避免出現可能產生的負面效應以及由此引發的次生危機。

第三，參與的協同性。重動員、輕協調，往往是危機狀態下社會動員容易出現的問題，會影響社會動員的預期效果。危機情境下，社會資源一旦動員起來，人力、財力、物力、技術資源迅速集結，如果協調指揮系統不健全，信息傳遞渠道不通暢，容易導致社會混亂無序，甚至還可能給危機處置帶來負面影響。公共危機下的社會動員打破了政府與非政府之間的界限，實現政府與社會組織之間的協作聯動。社會動員的開展主要表現在多元主體的系統運作，“在一定水平上，組織結構和資源在物理地理間的轉移，會影響危機反應的最終進度和效率”。在此次疫情防控過程中，不同社會群體的有效結合，同時城市與城市之間、個人與組織之間、地方與中央之間的多層次、立體化的協同，最大程度地阻斷了疫情的擴散蔓延，降低了感染率。可以說，當下疫情防控阻擊戰的社會團體是多元的、方式是多樣的，社會組織、個人都在貢獻力量。可以看到，當下的社會動員模式已經比2003年“非典”時期社會動員模式更加完善、系統，實現了主體之間的上下互通，保證公共危機的協同處理、同步推進。

第四，動員的法治性。這次疫情也檢驗了我國法治保障狀況。2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。這是對《野生動物保護法》非常態的應急補充。從長遠看，要把上述決定內容盡快補充到《野生動物保護法》中，同時，我們也要盡快推動出臺生物安全法，從國家安全的高度認識生物安全的重要性。要在《突發公共衛生事件應急條例》的基礎上，盡快制定出臺《突發公共衛生事件應對法》，對重大突發公共衛生事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動，作出明確的法律規定。這些不僅僅是應對重大疫情的需要，更是我們推進全面依法治國的需要。危機狀態下的應急動員，一方面由于具有非常態的特點，法治的滯后性較為突出；另一方面容易產生“為應對危機可以不惜一切代價”的片面認識，動員方式、動員手段可能會過激過度，甚至可能出現一些極端行為。在疫情防控過程中，黨中央多次強調要依法進行疫情防控，疫情防控動員充分考慮和尊重人們的利益訴求，通過政策引導的方法，取得公眾的理解和支持。同時，對阻礙動員的行為依法打擊，對不遵守特殊時期規定、不聽從工作人員勸阻、嚴重阻礙甚至破壞社會動員工作的行為，依法打擊和嚴厲處置；對在疫情防控中失職瀆職的工作人員，依法追究責任；對在社會動員過程中造成的利益損失，依法賠償。

提升我國應急動員能力的有效路徑

習近平總書記指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。”具體到突發事件應急管理這一領域來說，這次新冠肺炎疫情既是對我國應急管理體系和能力的重大檢驗，更是對應急管理狀態下動員能力的重大檢驗，也暴露出了我們在應急管理方面存在的不足。例如，有的地方政府沒有發揮好黨組織的作用，惰性、慣性暴露無遺，出現了治理弱化的問題；有的地方和部門官僚主義、形式主義等問題依然存在，嚴重影響了全社會抗擊疫情的士氣；有的地方出現了局部管理混亂問題，相關信息公開后引發民眾猜疑恐慌，成為引發社會動蕩的潛在風險。這些問題可謂牽一發而動全身，是應急動員的“軟肋”。因此，針對這次疫情防控過程中暴露出來的短板和不足，要及時查找原因，提出具有針對性的改進措施，有的放矢，不斷提高我國應急動員能力。

第一，進一步強化以政府為核心的動員體系建設，突出應急動員中的權力集中性。高度統一的行政體制、高效集中的社會資源調配以及高度認可的民族集體特性，是強化國家應急動員能力的“倍增器”。我們要進一步強化體制高度統一、權力高度集中的應急動員體系，強化應急動員能力。一是強化思想引領。要堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，切實增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，從大局出發考慮問題，堅決貫徹執行黨中央決策部署。二是強化統一指揮，形成整體合力。按照集中領導、全民參與的原則，強化地方黨政領導干部對應急動員工作的領導、管理和調控，堅持動員工作親自部署、動員活動親自參與、動員問題親自研究，統一意志，統一行動，確保應急動員依法依規、整體推進，最大限度地進行社會動員、調動社會資源。

第二，統籌調動各相關主體的積極性，在最大程度上形成應急動員合力。在應急動員過程中，要充分調動各有關主體的積極性，發揮它們在資源調配中的作用，全面提升應急效果。一是發揮政府在權威性、規模性等方面的優勢，突出政府組織在公共治理中的主體作用。在疫情面前，政府展現出強大高效的組織力和動員力，協調醫療物資支援抗疫一線，利用大型項目建設所需要的龐大資金與社會動員能力，快速建設雷神山、火神山醫院。二是鼓勵社會資源參與應急救助。在此次疫情防控過程中，多家非公醫療機構參與抗疫，派出了眾多醫護人員，還捐贈了大量的醫療防護物資。這是我們戰勝疫情的重要保障。三是完善相關政策，提高參與者積極性。在補償政策和優待撫恤政策等方面完善好調節政策，使應急動員政策與經濟社會發展各項政策相輔相成、協調一致，提高參與者的積極性，調動全社會的潛力資源，以政策的融合牽引應急動員的深度融合。

第三，強化應急動員信息保障能力，發揮大數據的支撐作用。習近平總書記指出，“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用”。面對重大突發公共衛生事件，必須對動態系統內的各個環節及資源進行整合，及時公開相關信息，凝聚社會各界的共同力量。在這次疫情防控過程中，在力量的運用上并非簡單依靠“人海人墻”戰術，而是依托于信息時代的數據分析，這也刺激提升了治理管控與快速反應的效能。一是依托大數據搶抓動員先機。應急動員應充分發揮大數據分析的預警功能，及時找到事物由量變到質變的臨界點，確保在應急需要的時間窗口期內，對動員工作作出快速準確研判和周密合理籌劃，從而占得先機、贏得主動。二是運用大數據對接動員供需。應急動員強調需求方與供給方之間的精確對接，通過大數據明確需求清單，供給方統籌資源、合理分配，確保應急行動有效銜接，形成整體合力。三是憑借大數據傳遞動員信息。民眾及時接收真實全面的信息，不被謠言蠱惑，是有效動員的基礎。因此，要發揮大數據平臺快速傳遞信息的優勢，及時發聲辟謠，讓權威聲音始終跑在謠言前面，保證動員的協同有效。

第四，強化應急動員物資保障能力。物資保障是應急動員的重要基礎，也是應急動員的有效手段。針對這次疫情暴露出來的因應急物資嚴重不足而在一定程度上影響了應急動員能力的問題，必須盡快提升綜合應急動員保障能力。要切實解決好應急物資總量不足、結構不合理、布局不合理等突出問題，在資源普查的基礎上做到有保有壓、補齊短板、資源共享，同時要提高緊急運輸保障能力，完善鐵路、公路、水路、民航等應急運力儲備，切實保障重大突發事件發生時，應急物資及時到位。除此之外，還要完善應急物資分配能力，合理、高效、公平、精準確定應急物資分配范圍、對象、標準、數量，把應急物資及時用到最需要的地方。

第五，提升應急動員科技支撐能力，加大相關科技攻關力度，強化科技對應急動員的有效支撐。運用大數據、云計算等新技術，提高重大突發事件的專業信息匯集、數據分析能力，加強非常態復雜條件下應急信息采集能力和快速報送能力，真正把這些有效數據運用到重大突發事件的監測預警、應急決策和指揮調度中，提升應急動員的精準性、有效性和快速性。從長遠看，要加強應急基礎數據庫建設，研究制定應對急難險重任務所需的相關應急信息資源目錄和技術標準規范。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心（中歐應急管理學院）主任（院長）、教授、博導）

【參考文獻】

①[澳]羅伯特·希斯著，王成等譯：《危機管理》，北京：中信出版社，2004年。

責編/銀冰瑤 美編/李祥峰

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