10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行分組會議，審議未成年人保護法修訂草案。這是繼2006年和2012年之后，《未成年人保護法》的第三次“大修”。

本次提請審議的修訂草案，新增網絡保護和政府保護兩章，條文從七十二條增至一百三十條，“擴容”近一倍。

當前，未成年人保護工作面臨的問題復雜多樣。其中，比較突出的問題主要有監護人監護不力情況嚴重甚至存在監護侵害現象；校園安全和學生欺凌問題頻發；密切接觸未成年人行業的從業人員性侵害、暴力虐待未成年人問題時有發生；未成年人沉迷網絡特別是網絡游戲問題觸目驚心。

修訂草案對這些問題均作出積極回應。多位受訪專家表示，此次修法既是回應社會關切，也是一次“打補丁”。

“沒有牙齒的保護條例”

1991年通過的《未成年人保護法》，由于條款過于抽象籠統，至今仍是一部“宣言書式”的法律，即只是倡導式的條款，并不具有法則的功能。這使得實踐中司法機關很難引用，其操作性弱的問題一直沒有解決，被稱為“沒有牙齒的保護條例”。

有學者梳理1992年1月到2015年1月間，法院適用《未成年人保護法》的所有案例發現，23 年的時間里，法院在審理案件時適用《未成年人保護法》的條款比例極低。

從1991年到2006年的15年間，法院審理案件時僅適用三分之一左右的法條；而 2006 年《未成年人保護法》修訂后，法條總數量增加，導致適用比例更低。對比2007年才頒布實施的《物權法》，《物權法》二百四十七條法條，截至2015年9月1日，在法院適用物權法審理案件時，僅有 八 個條款未適用。

“沒有少年的基本法，沒有少年特殊的刑事司法刑事法。缺乏實體法，缺乏程序法，更缺乏執行法。”中國政法大學犯罪學研究所所長王順安曾用“兩個沒有，三個缺乏”道出了中國少年法律制度的現狀。

控制青少年犯罪是制定《未成年人保護法》的原動力，其潛在邏輯正是基于未成年犯罪是因為他們沒有得到有效保護。這使得《未成年保護法》在起草到修訂過程中，內容的規定呈現兩種極端，一是沒有邊界，凡是與未成年人有關的內容均規定在或者希望規定在該法中；二是具有補丁式、應激性立法的特點，看重的是如何將批評最多、關注最多或者領導關注的問題納入其中。

這導致《未成年保護法》雖經過立法過程中的數重博弈，卻仍無法擺脫“倡導性”立法的窠臼。

另一方面，中國未成年人保護未形成整體性、獨立性的立法體系，專門立法少而且立法層次低。目前，在涉及未成年人保護的大約 42 部法律中，專門性法律 4 部，設專章的法律 2 部，而在法律位階上，《未成年人保護法》位置尷尬。例如《未成年人保護法》與《刑事訴訟法》有交疊之處，普通法律《未成年人保護法》的效力低于《刑事訴訟法》，不得違背《刑事訴訟法》的原則。

有學者建議提升《未成年保護法》的法律位階，從普通法上升為基本法，使其成為“兒童憲法”。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認為，這是希望從立法層面給予《未成年保護法》更大的重視。

中國政法大學教授，青少年犯罪與少年司法研究中心主任皮藝軍認為，未成年人保護在立法上需“另起爐灶”，建立獨立的少年司法體系。皮藝軍告訴《中國新聞周刊》，兒童世界跟成人世界是不匹配的，未成年人群體需要有獨立的理念、獨立的原則、獨立的程序和獨立的實體法來處理，而用成人理念去指導少年法，就沒有辦法做到特殊保護。

“打補丁”

近年來屢屢發生的性侵、虐待兒童事件，以及校園欺凌問題成為社會關注的新熱點。

此次修法明顯帶有應急“打補丁”的色彩。相比上次的修訂，此次“大修”更加注重“精細度”，增加可操作性。

此次草案首次定義了“學生欺凌”，并明確校方責任，增加了防控與處置措施。規定學校應建立學生欺凌防控制度；學校應當配合有關部門，根據欺凌行為性質和嚴重程度，依法對實施欺凌行為的未成年學生予以教育、矯治或者處罰。

草案還增加密切接觸未成年人行業的從業查詢及禁止制度。錄用有性侵未成年人前科者，用人單位或被停產停業，并處罰金。

草案特別解釋了密切接觸未成年人行業包括：中小學校、幼兒園、校外教育培訓機構、兒童福利機構、午晚托班、暑托班、夏令營等機構。

此外，針對侵害未成年人犯罪案件尤其是涉及性侵案件，往往隱蔽性強，發現難、報告難、干預難、追責難的特點，草案還增設強制報告制度，明確了國家公職人員以及密切接觸未成年人行業的各類組織及其從業人員的報告義務。這意味著不履行報告義務，將被追究法律責任。

據統計，中國未成年人網民數量達1.69億人，互聯網普及率達93.7%。但令人擔憂的是，高達30.3%的未成年人曾在上網過程中接觸過暴力、賭博、吸毒、色情等違法信息，15.6%的未成年人曾遭遇網絡暴力。

此次修訂草案新增了“網絡保護”專章。草案規定，網絡產品和服務提供者應當避免提供可能誘導未成年人沉迷的內容。網絡產品和服務提供者應當設置相應的時間管理、權限管理、消費管理等功能，為父母或者其他監護人預防和干預未成年人沉迷網絡提供便利。

草案明確，對未成年人使用網絡游戲實行時間管理，具體辦法由國務院規定。網絡游戲服務提供者應當按照國家有關規定和標準，對游戲產品進行分類，作出提示，并采取技術措施，不得讓未成年人接觸不適宜其接觸的游戲或者游戲功能。

中國政法大學副教授苑寧寧表示，草案回應近年來社會普遍關注的未成年人網絡成癮、網游沉迷等問題，作出制度性設計。按照國家有關規定和標準對網絡游戲產品進行分類，有利于促進我國未成年人網絡信息分類管理制度的形成。

國家兜底

此次修訂草案增設的“政府保護”專章，更像是政府“兜底”保護，并對未成年人的國家監護制度做了進一步明確。

在“政府保護”專章中，擬確立國家親權責任，明確在未成年人的監護人不能履行監護職責時，如死亡、吸毒、或有性侵犯罪史等情況下，將由政府“兜底”。

草案還規定了，應當由國家進行臨時監護的若干規則。此外，草案針對農村留守兒童等群體的監護缺失問題，完善了委托照護制度；細化中止和撤銷監護人資格制度。

北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華表示，上次2012年修法，爭議最大的一個內容就是是否要增加政府保護一章。現在的《未成年人保護法》版本是把政府保護的內容融合在社會保護的章節當中。佟麗華認為，政府和社會是完全不同的主體，政府保護和社會保護是完全不一樣的，把政府保護寫在社會保護當中，其實沒有能夠凸顯政府在未成年人保護當中的責任，另外職責也不清楚。

中國現行監護制度采取“親權為主、公權為輔”的設計，但民法通則缺乏明確具體的監護變更規定，難以實施監護權變更和有效的國家監護，司法實踐中也極少出現監護權強制變更的判例。

對此，有學者建議，應推動建立未成年人家庭監護監督干預制度、監護權強制變更制度和國家監護制度。鄰里、社區應當對家庭監護情況進行動態監督，發現有父母不履行法定監護義務或虐待未成年人時，必須及時向政府職能部門報告。有關部門介入、干預后，父母仍拒不改正，法院應撤銷、變更其監護權。

而如何確立家庭監護權與公權的邊界，則是一道難題。

佟麗華認為，《未成年人保護法》實施執行狀況如何，誰來監督落實法律的實施，其最核心的問題就在于它的綜合協調機制。佟麗華告訴《中國新聞周刊》，當前的草案當中，只是在政府保護當中提出政府要設立未成年保護的協調機制，從整個法律的角度來說是遠遠不夠的。

在佟麗華看來，監督落實法律的實施，不能是所有的公民、所有的組織，其結果就是“所有的人負責，就是沒人負責”。他還建議設立國家未成年人保護委員會。

其實早在《未成年人保護法》制定初期，關于政府在未成年人保護中的角色與地位，特別是關于是否應當設置專門的未成年人保護機構問題就是一個爭議的焦點。盡管設置專門“未保”機構的呼聲很大，但由于對這一問題的討論涉及政府編制與經費等敏感問題，一直難有進展。由于沒有執法主體，《未成年人保護法》在未成年人保護中所發揮的作用大打折扣，強制性差也是啟動此次修訂工作的重要原因之一。

佟麗華認為，國家未成年人保護委員會“難產”，阻力不應該是來自行政編制。在佟麗華看來，此類機構是一個綜合的協調機制，并不一定涉及多少編制。佟麗華認為，委員會辦公室可以設在授權的部門，而理想的模式則是專門的“未保”機構，可以協調家庭、學校、社會、網絡保護、司法保護等諸多方面。

低齡化犯罪難題

近日，大連13歲男孩殺害10歲女童事件，使得公眾的目光再次聚焦到低齡化犯罪問題上來。

據統計，未成年第一次犯罪的年齡不斷降低，7~13歲年齡段就開始第一次犯罪的比例已經提高到未成年犯罪總數的9.8%。有學者以重慶為例，重慶自20世紀90年代開始，不滿14歲的未成年人作案人數一直呈上升趨勢，目前已經占到18歲以下犯罪人員總數的17.7%。

10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議同時對預防未成年人犯罪法修訂草案進行了分組審議。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華告訴《中國新聞周刊》，低齡化犯罪涉及犯罪預防的問題，正是這次《預防未成年人犯罪法》修訂的核心問題。

在分組審議中，多名委員提及未成年人的嚴重暴力事件。委員鄭功成說，“未成年人殺人案，它發出了一個錯誤信號，就是未成年人殺人放火都沒關系，這個導向非常可怕。”鄭功成委員表示，如果沒有刑事責任和刑法處置，不足以震懾。對未成年人不光是預防犯罪的問題，還要有懲治犯罪的內容。

委員殷方龍建議降低刑事責任年齡，并設立未成年人重罪審判特別法庭，統一審理情節特別惡劣、民憤極大的未成年人重罪個案。北京師范大學刑事法律科學研究院副院長宋英輝曾指出，“光靠降低刑事責任年齡，不僅不能有效控制犯罪，還可能制造出更多嚴重犯罪行為，應該探索更加適用未成年群體的方法”。

分組審議會上，另一個爭論的焦點則是收容教養的去留問題。

我國《刑法》第17條第4款及現行《預防未成年人犯罪法》第38條均規定：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。然而何為“必要的時候”，法條并未做出具體規定，在實際執行中往往由公安機關自行把握。

事實上，中國基層司法資源相當緊張，各級法院、檢察院和公安局也沒有將預防未成年人犯罪納入其職權范圍，或者指派專人負責對未成年人不良行為的矯正。

處置上的不確定性，暴露的是對未成年人犯罪的矯正、懲戒體系與法律體系銜接存在模糊地帶，也使得教養制度逐漸由不可操作轉變為不操作、名存實亡。

據報道，本次提交審議的預防未成年人犯罪法修訂草案，對原先的第38條作了刪除。此次修訂草案根據未成年人違法犯罪行為發生的規律，將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴重不良行為、犯罪行為等由輕及重的三個等級，針對不同的等級采取相應的措施。

“從形式上看，刪除第38條的規定導致草案的分級干預制度設計中缺少了一環，即對雖然構成犯罪，但因為未達到刑事責任而不予追究刑事責任的未成年人，沒有干預機制。”李鉞鋒委員指出，當前，社會對犯罪低齡化的問題非常關注，對于這部分未成年人，如果處理不好，一方面社會公眾不滿意，認為放縱了犯罪；另一方面，也不利于對這部分未成年人的教育矯治，他們可能因此在違法犯罪道路上越走越遠，危害越來越大。

今年7月份，全國人大常委會曾經就預防未成年人犯罪法修訂草案征求意見，當時征求意見稿中第五章，規定的是對不予刑事處罰行為的矯治。鮮鐵可委員表示，這次修訂草案把這章刪除了，分級處置制度就缺少了重要一環，會導致司法機關在“一放了之”或者“一判了之”之間左右為難。

有委員建議可在預防未成年人犯罪法修訂草案中進一步明確收容教養制度，明確規范具體的適用標準、決定程序、執行場所、執行方式等，嚴格加強監督管理，提升科學性和透明度，同時對監護人追究責任。

中國政法大學犯罪心理學研究中心主任馬皚認為立法有兩個目的，一是懲治，二是預防。馬皚接受《中國新聞周刊》采訪時表示，懲治是公眾一種情感上的心態，但關鍵是減少和預防犯罪。在馬皚看來，修法之后，能夠讓所有的青少年都能夠真的從修法當中知道自己什么可以做，什么不能做，修法才是有用的。

多位受訪學者表示，此次《未成年人保護法》的修改，應結合《預防未成年人犯罪法》的修改，同時二者都需要彌補可操作性差的不足。

《中國新聞周刊》2019年第40期