【摘要】生態文明制度建設的最新成果是綠色GDP列入領導干部考核，生態審計時代來臨，它就如一場“大考”， 不僅考核著領導干部， 同時也在考驗著考核者。生態審計的“考題”（考核的標準）難以確定，制訂難、評定難，運用也難。領導干部在任職期間要自覺擔當起生態治理責任，做好“備考”工作。參考生態審計的結果，可以推進領導干部離任生態審計常態化、生態治理的有序化，還可以推動“GDP+綠色GDP”同步發展。

【關鍵詞】生態審計  自然資源資產  綠色GDP

【中圖分類號】F239.4                          【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.15.009

中國改革開放40年的經驗很多，前30年發展了經濟，后10年經濟建設與生態文明并重，這些都是重要的經驗。生態文明制度建設的最新成果是綠色GDP列入領導干部考核，2017年6月26日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十六次會議，通過了《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》（以下簡稱《規定》），會議指出，“實行領導干部自然資源資產離任審計，要以自然資源資產實物量和生態環境質量狀況為基礎，重點審計和評價領導干部貫徹中央路線方針政策、遵守法律法規、作出重大決策、完成目標任務、履行監督責任等方面情況，推動領導干部切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任”。2017年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，標志著生態審計試點工作正式拉開帷幕。

“大考”來臨：領導干部自然資源資產離任審計全面推進

黨的十一屆三中全會以來，歷經四十年的改革開放，中國在經濟上取得了舉世矚目的成就，一舉成為世界第二大經濟強國。前30年，中國人以經濟建設為中心，推動了中國經濟的快速發展，但是，伴隨著工業化、現代化而來的是環境污染、自然資源資產趨于枯竭。直至近10年來，中國人審視自己發展道路的不足之后，掀起了生態文明建設的高潮。

自黨的十七大提出生態文明建設以來，在發展經濟的同時，中國兼顧了生態建設，長期以來被廣為推崇的以GDP來考核領導干部的指標體系被詬病，人們強烈要求將綠色GDP同經濟GDP一樣，納入領導干部的考核指標體系中。

黨的十八大正式將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，把綠色發展作為五大新發展理念之一。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對領導干部自然資源資產離任審計作出明確部署，提出：“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。”2015年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》，提出構建由自然資源資產產權制度等八項制度構成的生態文明制度體系，明確要求：“積極探索領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體系。”將領導干部自然資源資產離任審計納入完善生態文明績效評價考核和責任追究制度中，并明確要求2017年出臺相關規定。

習近平總書記在黨的十九大報告中進一步指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。”[1]中國對自然資源資產的保護已經上升到了政治的高度，自然資源資產的管理與自然生態的監管，不僅要建立機構，而且要做好考核工作。生態保護的重大舉措能否落地，關鍵看領導干部，落實領導干部任期內生態文明建設責任制，生態審計就是必不可少的制度。

中國已經向綠色GDP成功轉型，其速度之快令世界震驚。2010年彼得·圣吉發出疑問：“五十年后，中國人是用GDP增長來衡量進步，還是用人民的健康福祉來衡量進步？……我們那時會計算中國占世界GDP的比重，還是計算她占世界可再生能源生產的比重？”[2]西方學者看待中國轉型時，常常忽視在中國共產黨領導下轉型的決心和行動力。中國人用了10年左右的時間，下了大決心全面推進領導干部自然資源資產離任審計，領導干部離任的自然資源資產“大考”時代來臨。

“大考”題難：領導干部自然資源資產離任審計標準困境

自2017年6月26日中央全面深化改革領導小組通過《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》，至2017年11月29日人民日報及新華網等媒體報道中辦國辦印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，媒體的解讀鋪天蓋地，卻仍不見規定或試點方案見諸報端或網站。可見生態審計在推進過程中，中央極為慎重。生態審計就是一場“大考”，不僅“大考”出題（標準）難，評分也難，最后的結果應用同樣難。

領導干部自然資源資產離任審計的標準制定難。根據媒體的解讀，領導干部自然資源資產離任審計，是指審計機關依法依規對主要領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行的審計。領導干部自然資源資產離任審計內容主要包括：“貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規情況，自然資源資產管理和生態環境保護重大決策情況，完成自然資源資產管理和生態環境保護目標情況，履行自然資源資產管理和生態環境保護監督責任情況，組織自然資源資產和生態環境保護相關資金征管用和項目建設運行情況，履行其他相關責任情況。”[3]

生態環境是一個十分復雜的系統，“它包括地球，連同它擁有的土壤和礦產資源、淡水和咸水、大氣、氣候和天氣、從最簡單到最復雜的動物和植物即生物，以及最終來自太陽的能量。……自然環境或環境等同于生態系統，它們是生態群落與其有機環境的結合體，而自然環境或生態系統的規模大小不等，小到一片沼澤，大到‘生態圈’，及地球的整個表面和大氣連同其所有的居民”[4]。領導干部離任的生態審計，其對象就是這樣的一個復雜的“環境”系統。將生態環境量化后，作為審計的對象，確立這樣的量化標準難度很大。

其一，生態圈是一個復雜的自然環境體系，自從有了人類，人類生產生活對生態的破壞一直存在，總體來說在工業革命之前這種破壞是有限的，工業革命之后，由于內燃機的發明，煤炭、石油的使用，環境破壞日趨嚴重。全球規模的環境破壞則是從20世紀開始的，20世紀中葉，人類從這種環境破壞中驚醒，開始重視和研究生態系統保護課題。“環境問題是一個由多種因素交織而成的，具有復雜而又有復合結構的問題。它要通過生物學、氣象學等自然科學與經濟學、政治學等社會科學的共同努力進行綜合研究才能解決。”[5]研究對象的復雜性、研究學科的復合性，決定了要對生態環境做一個精準計量是極為艱難的。在短短的幾十年里，理論界并沒有建構起一個完整的理論體系。在這樣的背景下，領導干部自然資源資產離任審計的標準制定難。

其二，從自然屬性上看，資源、環境和生態保護三者密不可分。自然資源資產，有的可再生，有的不可再生。不可再生資源用一點少一點，將其列入生態審計范疇，就有一個適量的問題，如采礦，開采多少才是符合生態又符合發展需求的呢？這個問題就需要深入的理論研究，才能制訂出一個可行的標準來；自然環境體系更具復雜性，其生態保護的量化標準也有待確定。資源、環境和生態保護三者之間的辯證關系，也是一個需要深入研討的課題，領導干部任職的時間是有限的，在這一有限的時間段內，資源、環境和生態保護這些系數發生了多大的變化，變化的原因又是什么，難以用一個精準的標準來衡量，需要理論上的創新。

其三，從管理屬性上看，相對分割的管理體制正被逐漸打破。生態審計不僅僅是審計部門的工作，它打破了審計的界限，滲透到了政府的諸多部門，正如生態是一個體系一樣，這個體系涉及到的部門都是生態審計標準的制作者；它還涉及到了黨政領導體制，我國現有的決策體制決定了許多重大決策往往是在地方黨委常委會上作出的，因此，黨政同責就十分有必要納入審計的范疇。因為涉及部門的面廣，領導干部自然資源資產離任審計的標準制定難。

其四，從實際操作上看，將中央對領導干部履行生態文明建設的相關責任要求統一納入到生態審計工作中來，以一項工作（標準）達到諸多目標，這樣的標準的制定絕非易事。

領導干部自然資源資產離任審計的標準評定難。首先，《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》與《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，這兩個中央級別的文本主要提供的是原則性“考題”，這與經濟責任審計有著較大的差異。領導干部離任的經濟責任審計主要指領導干部任職期間財政財務收支以及有關經濟活動的真實合法和效益方面的審計，它有嚴格、規范的會計賬目做基礎，有著幾十年來成熟的審計體系做技術支撐，經濟責任審計已經非常成熟與有效，爭議極少。但是，生態審計是新問題新現象，中央級別的文件規定較為抽象，它可以提供審計的大方向，還需要地方創造性制訂具體的操作規定。這說明，生態審計“大考”只有原則性的“考題”，還需要具體的操作性的“考題”作補充。審計評定的標準還處于完善過程中，那么評定（評分）工作難做，就不難理解了。

其次，我國生態審計起步晚（發達國家并沒有早多少）。“直到1999年，環境審計才作為我國審計理論的研究重點，……環境審計涉及經濟學、環境管理學、社會學、統計學、工程學等方面的綜合知識，環境審計的難度和廣度對審計人員的素質提出了較高要求。”[6]生態審計剛剛起步，從事生態審計的人才嚴重不足，其理論水平也跟不上時代發展的需要，即便有完備的“考題”，當前“評分人”自身還存在著一個學會如何“打分”的問題。

再次，十九大報告指出：“統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度。”[7]生態審計不是單一要素的審計，它是對“山水林田湖草系統”的整體審計。中國幅員遼闊，各地的“山水林田湖草”系統各不相同，有的是以沙漠為主，有的是以湖海灘涂為主，有的是以森林為主，差異極大，因此，不能以一個審計標準統領全國，只能由中央制定原則方案，地方制定具體操作方案，即生態審計“大考”由各地方的“小考”為主要形式。各地的審計標準的不一致，就出現了各地審計結果是否科學的問題。地方“小考”的“考題”是否科學，也需要有一定的評定機構來考評。生態審計剛起步，標準評定就是一個難題。

領導干部自然資源資產離任審計的標準運用難。從資源環境的特性上看，“到了20世紀的后半期，環境問題已經全球化，并呈現出‘全方位’的鮮明特點。上至臭氧層，下至地下水體，大至全球氣候體系，小到遺傳基因，無不呈現出令人擔憂的退化或惡化的跡象，由于各個要素之間復雜的相互聯系，環境問題呈現出明顯的‘牽一發而動全身’的特點”[8]。環境問題“牽一發而動全身”，領導干部任職期間環境問題出現的原因與其行為的因果關系有時難以判定，區域內生態變好，可能是長期以來生態自然修復或前任任職期間修復而今收獲的結果；也可能是因周邊地區生態修復，區域整體生態轉好的結果，反之亦然。加上，生態環境治理是一個長期的艱巨的任務，領導干部任期有限，環境治理無限，不治可能變壞；治理，在任期內不一定有成效。所以根據標準進行生態審計評定后，如何正確運用這個結果存在著一定的困難。

從生態審計工作的重要性來看，它是中央改革部署的，符合國家利益，符合人類命運共同體的利益。中國生態文明建設到了需要進行生態審計的時候了，對自然資源資產實行質和量的變化狀態的評定，是加快生態文明體制改革、建設美麗中國的需要。但生態審計對于地方政府來說，就是巨大的壓力，生態治理的任何進步，都是需要地方政府花大力氣的，尤其是生態治理的投入與經濟建設往往爭奪資金，生態治理與經濟發展相對，投入大、周期長，且成效低。這就導致地方政府制定的具體操作性的生態審計標準可能不高，審計結果運用科學性存疑。

“大考”備考：領導干部任職期間自然資源資產保護建議

領導干部任職期間要擔當自然資源資產保護責任。領導干部自然資源資產離任審計標準困境，并不能成為領導干部不履責的理由，恰恰相反，領導干部在認清生態文明建設的重要性之后，應自覺擔當起保護自然資源資產的責任。

當我們確立了“綠水青山就是金山銀山”理念的時候，“GDP+綠色GDP”雙重考核的時代真實地來臨了，這是中國特色社會主義的生態文明建設。雖然全球環境問題具有綜合性和復雜性，“不僅關系到國際社會多層次、多種類的行為體，而且涉及工業生產、糧食、人口、貿易等多個領域，需要建立起全球性、網絡化的協調機制，以協調各領域、各部門的政策和行為”[9]，但是，中國特色社會主義的生態文明建設排除一切干擾，堅定地走生態審計道路。各級領導干部要認清形勢，在任職期間應把握住生態文明建設的大方向，不管環境治理難度多么大，也要自覺擔當起自然資源資產的保護之責。這符合中央的精神，更符合人民對美好生活的需求。

推進生態審計的目的是推動領導干部切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，領導干部任職期間應該自覺地擔當起責任。被動地履行責任，在生態環境保護過程中就可能有瑕疵，生態治理和生態修復工作的成效就可能不那么顯著。主動擔責，可以獲得更好的環境收益，“備考”得當由此也可以獲得更高的生態審計“評分”。這既有利于地球環境，也有利于工作績效的考核，于人于己雙贏。

領導干部任職期間要創新自然資源資產保護方式。創新自然資源資產的保護方式，是生態審計“大考”的重要“備考”手段。“備考”的手段是多種多樣的，各地已經有了許多創新手段。概括起來主要有：

一是遵規中局部創新。大多數領導干部在其任職期間，仍然把工作重點放在經濟建設上，因為經濟發展是絕對不能松懈的，在經濟轉型期，尤其是全球經濟下滑期，國內許多地區的經濟發展同樣面臨著巨大的考驗，許多地方政府的領導干部無暇將其工作重點轉移到生態治理上來，只能做到貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決策工作，遵守自然資源資產管理和生態保護法律法規。在無法做到更深入地生態治理時，地方政府的領導干部往往會在局部創新環境保護工作，如在城市化進程中引入現代城市綠色理念，保留更多的綠地或建城市街心公園，即便是在寸土寸金之地也要留下公眾活動的小面積“綠水青山”；有的地方領導干部在治理河湖過程中，沿河湖建設綠道、濕地公園等。公眾也能切身體會到政府的確在為民做好生態保護工作，公眾在美好生活不斷得到“滿足”的過程中，對領導干部贊頌不斷。

二是因地而政策創新。自然資源資產保護是多方向的，履行自然資源資產管理和生態保護監督責任、組織自然資源資產和生態環境保護相關資金征管工作，也是生態保護的重要內容。有的地方政府領導干部，在政策方面下足了功夫，如制訂地方生態補償辦法，根據“誰污染，誰治理”原則責令相應單位或個人進行環境修復。加強生態監督、推動生態補償、責令生態修復，這些都是根據當地特點所進行的政策創新工作。它也能提高生態治理績效，并得到公眾的好評。

三是革命性的制度創新。生態保護工作，有時需要有革命性的思維。生態文明建設需要花“成本”，且在一個相當長時間內可能無“效益”。大多數地區的領導干部在進行生態文明建設時，會做周詳的考量。在個別地區，領導干部以大智慧、大決心堅定走綠色發展道路。如三江源國家公園體制的建立，當地政府寧可經濟慢發展，也要綠色大發展。在中央少資金支持、自身不增編的前提下，硬是搞起了國內第一套國家公園體制，并成為了全國推進國家公園體制的范本。制度創新投入巨大，短期內當地可能收益少，但是一些重大的生態保護決策，可能造福全流域，甚至造福地球。這樣的生態審計“備考”，正是公眾期盼的。

領導干部任職期間要利用自然資源資產保護收益。人們常習慣性地認為，自然資源資產保護是凈投入無收益的事。這其實是一種誤解，并非所有的生態文明建設是無收益的，有許多生態商業是有利可圖的。領導干部在任職期間要充分利用資源資產保護的收益，以利益吸引更多的企業投入到有利可圖的生態建設中來。

讓投入有產出，這是市場經濟規律。生態建設的投入，也是資本，也應該得到相應的利潤收益。領導干部任職期間，不僅要做好政府投入公益性的自然資源資產保護工作，還要充分利用市場，充分挖掘有利可圖的生態商業，吸引市場主體到生態文明建設中來。

有利可圖的生態商業，其實是非常常見的。如廢舊資源回收業、循環經濟業，有的地方創新性地發展綠色農業、綠色旅游業。一些地方領導干部在政府資源有限的前提下，以政策吸引商業從事有利于生態環境的產業，這樣的產業發展潛力大，符合市場發展需要，生態商業正在形成一個產業鏈。生態商業減少甚或消除污染制造主體、環境破壞的主體，這是保護自然資源資產的另一條新路，也是公眾對領導干部生態審計“備考”點“贊”的靚點。

“大考”參考：領導干部自然資源資產離任審計結果應用

生態審計工作才剛剛開始，這場“大考”考核的對象幾乎是全方位的、多重的，無論是被考核者，還是考核者，都在“被考核”中。因此，這場“大考”（生態審計）的結果，在短期內其主要功能應該是促進生態文明體制機制的全面完善。領導干部自然資源資產離任審計的結果應用，在短期內應側重于生態文明制度的完善，包括生態審計制度的完善。

參考“大考”結果，推進領導干部離任生態審計常態化。一個制度的完善需要一個過程，當前領導干部自然資源資產離任審計這項工作剛剛起步，但是，生態審計（綠色GDP）目標已經明確，不可動搖。將生態環境列為領導干部離任的必選項，對于經濟增長方式的轉變無疑有著極大的推動作用，它讓領導干部不得不打消“只重經濟，不重環境”的片面的GDP發展理念，它是更為先進的發展理論。

將領導干部自然資源資產離任審計作為一場“大考”來落實，可以推動地方政府抓緊制定地方環境保護的制度體系，推動地方政府將區域環境審計規范化和常態化。

這場“大考”的結果出來之后，它倒逼地方政府對環境保護工作進行全面的深入和提升。“山水林田湖草”系統，各地區域性差異大，地方政府可以根據不同的區域性特征來制訂完善的區域生態審計指標體系。沒有領導不愿意在自己任職期間出生態政績，而政績往往要有顯示度，各地“山水林田湖草”系統有著不同的自然特點，這就需要地方領導干部根據本地特點，制訂優先建設的生態系統，它可能是“林”，也可能是“水”或“草”，總之，過去不太重視的環境保護工作，現在總會有一個或多個方面得到保護或修復，而且當地政府會自覺地將最能做好的生態治理事項列為考核指標體系，這可能出自“自利”的目的，但它對環境建設來說并非不好。環境保護及生態治理指標體系一旦建立，就是不可逆的，這一任領導確立了某些生態治理目標及其指標體系，下一任領導就只能做得更好，而不可能倒行降低指標難度。

當生態審計“大考”考上一些年后，生態審計的理論、方法、指標體系將會日益成熟，可以預見在不久的未來，綠色GDP考核的作用就會顯現。“GDP+綠色GDP”并列發展模式，將會常態化，人民的美好生活將更有保障。

參考“大考”結果，推進領導干部在任生態治理有序化。生態審計“大考”來臨之后，全國各地的生態審計指標體系都在陸續的構建之中，大體上可以分為三大類：一是生態環境基礎審計指標。具體為：自然資源基礎指標，包括水資源、氣候、土地資源、自然資源消耗、生物多樣性等；經濟質量指標，包括能源利用效率、基礎材料利用效率、環境效應等。二是環境惡化審計指標。具體為：大氣污染、水體污染、農業生態環境污染等。三是生態治理審計指標。具體為：環境保護指標、循環經濟發展指標、節約資源指標、政府治理指標等。

當這些指標體系確立之后，各地方政府就會將其法律化，成為必須執行的有效的法律文件。在硬約束下，不管是哪一任領導干部都得嚴格執行生態保護工作。因為生態保護也是“政績”，不同的領導在任期間，就可能一步一步落實指標體系中的目標，根據一般的規律，最容易治理的生態目標往往會被最先落實，領導干部一任接一任地將生態治理的接力棒往下傳時，事實上就是有序地推進生態文明建設。由易而難，步步推進，不管有多難的工作，都會在有序推進中解決掉。當前最難且沒有看到拐點到來的“霧霾”治理，也讓我們看到了希望，應該說隨著生態審計的深入，尤其是全國各地紛紛落實生態治理目標，任何環境難題中國人都有信心將其往好的方向扭轉。

參考“大考”結果，推進領導干部促經濟與生態同步化。領導干部自然資源資產離任審計，表面上看，是孤立的制度，事實上“生態審計，常常需要林業、土地、環保等部門予以協調、配合，因此，生態環境審計的順利開展，需要有良好的制度保證”[10]。生態審計這項制度推行，不僅涉及到生態治理，更涉及到多部門的協作，它與經濟發展既有一定的沖突，也可以形成優勢互補，實現同步發展。

生態審計“大考”結果的運用，既讓我們認識到，任何時候經濟發展都不能以犧牲環境為代價，我們的美好生活不僅要有充裕的物質生活，也要有青山綠水、藍天白云。生態審計迫使各地方政府深入推進生態文明建設。

另外，生態審計“大考”結果的運用，也讓領導干部認識到，現代的發展是經濟與生態同步的發展。經濟的發展有時與生態建設會有沖突，但是并非沒有兩者同步發展的可能。因此，領導干部將會關注創新性的生態產業，未來一批新的產業會出現，新的經濟增長點將會在生態產業上出現。經濟與生態同步發展是完全可能的。

（本文系國家社科基金重點項目“政府生態治理體系和治理能力現代化研究”成果，項目編號：15AGL019；同時系南京審計大學“政府審計與政府治理基礎理論研究”項目成果）

注釋

[1]習近平：《在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第23～24頁。

[2]［美］彼得·圣吉：《必要的革命》，北京：中信出版社，2010年，中文版序言Ⅵ。

[3]審計署負責人：《就〈領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）〉答記者問》，《人民日報》，2017年11月29日，第6版。

[4]［美］唐納德·休斯：《什么是環境史》，北京大學出版社，2008年，第2～3頁。

[5]［日］巖佐茂：《環境的思想》，北京：中央編譯出版社，2006年，第7頁。

[6]王喬羽：《基于生態文明建設的環境審計研究》，《中國市場》，2014年第12期，第135頁。

[7]習近平：《在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第24頁。

[8][9]王帆：《人類命運共同體——全球治理的中國方案》，長沙：湖南人民出版社，2017年，第245頁。

[10]邊靜：《生態審計研究》，《中國內部審計》，2010年第5期，第35頁。

Ecological Audit: A Major Test for the Retiring Leading Officials

Zhang Jinsong

Abstract: The latest institutional achievement in ecological progress is that the green GDP has been included in the evaluation of the leading officials. The ecological audit is like a "major test" for both the leading officials and the evaluators. The "test questions" (the criteria for evaluation) of the ecological audit are difficult to determine, and the evaluation and application are also difficult. The leading officials should consciously assume responsibility for ecological governance during their tenure and do a good job in "preparing for the test". By referring to the results of the ecological audit, it is possible to make ecological audit a regular practice for the retiring leading officials, and promote the orderly ecological governance and the co-development of "GDP+green GDP".

Keywords: ecological audit, natural resource assets, green GDP

張勁松，南京審計大學國家治理與國家審計研究院教授、博導。研究方向為行政管理、政府生態治理。主要著作有《生態型區域（蘇南）治理中的政府責任》《政府關系》《生活中的生態文明》等。

責 編／馬冰瑩