中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。在日前舉行的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇第十三次專(zhuān)題研討會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委原副秘書(shū)長(zhǎng)范恒山、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀等著名區(qū)域?qū)＜揖腿绾胃玫匕l(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略和政策的作用等問(wèn)題談了自己的看法。

范恒山：加快構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。區(qū)域戰(zhàn)略與政策的地位日益提升，其所發(fā)揮的作用越來(lái)越大，尤其是由中央層面直接決策出臺(tái)的戰(zhàn)略與政策一個(gè)接著一個(gè)，力度罕見(jiàn)。但是，區(qū)域發(fā)展面臨的問(wèn)題依然復(fù)雜，在復(fù)雜多變的內(nèi)外因素影響下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。從當(dāng)前情況看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然面臨一些挑戰(zhàn)。一是城鄉(xiāng)發(fā)展的落差有可能加大。二是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的落差有可能加大。三是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地區(qū)的落差有可能加大。

當(dāng)然，也要看到在新形勢(shì)新環(huán)境下，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具備一些有利條件。主要有三個(gè)方面：

第一，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地等資源相對(duì)豐富，生態(tài)負(fù)擔(dān)較小，綜合成本較低，市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿^大，這些因素既為自身加快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也給優(yōu)勢(shì)資本和先進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入提供了條件，這有利于加快發(fā)展進(jìn)程、縮小發(fā)展差距。

第二，在市場(chǎng)一體化不斷加強(qiáng)、共享經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的環(huán)境下，落后地區(qū)可以有效借力超越傳統(tǒng)基礎(chǔ)特別是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能培育構(gòu)造中擺脫落后狀態(tài)、占領(lǐng)制高點(diǎn)。也就是說(shuō)一些落后地區(qū)能夠跨越傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系基礎(chǔ)，在新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能培育發(fā)展中與發(fā)達(dá)地區(qū)比肩并跑，甚至超前領(lǐng)跑。

第三，區(qū)域開(kāi)放合作和一體化深入發(fā)展、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)鏈條的交叉互補(bǔ)，有利于各地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，而協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不僅能夠促進(jìn)地區(qū)合理分工、一定程度上克服先進(jìn)地區(qū)的虹吸效應(yīng)，還能將先進(jìn)地區(qū)的思想理念、管理方式、先進(jìn)技術(shù)、優(yōu)勢(shì)人力資源，以及高水平的公共服務(wù)等通過(guò)適當(dāng)形式輸送到本區(qū)域相對(duì)落后地區(qū)，從而加快提升這些相對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展速度和質(zhì)量。當(dāng)前的一個(gè)好的態(tài)勢(shì)是，開(kāi)放合作不斷深入，各地已由原來(lái)比較被動(dòng)的做法轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉毂容^自覺(jué)的行為，一些地區(qū)還邁向了一體化發(fā)展的道路。

當(dāng)前，要充分認(rèn)識(shí)挑戰(zhàn)、科學(xué)把握機(jī)遇，有針對(duì)性地出臺(tái)政策、做好工作。

第一，在分區(qū)域指導(dǎo)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化分類(lèi)型指導(dǎo)。當(dāng)前的分類(lèi)指導(dǎo)主要還是針對(duì)四大區(qū)域板塊。但現(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)發(fā)生變化，一方面四大區(qū)域板塊的空間結(jié)構(gòu)還是偏大，僅西部地區(qū)就占到整個(gè)國(guó)土面積的70%以上；另一方面四大區(qū)域板塊也出現(xiàn)了分化，同一個(gè)區(qū)域板塊的有關(guān)地區(qū)面臨的情況并不一樣。針對(duì)這種變化，在總體上要繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)四大區(qū)域板塊進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，同時(shí)也要打破四大區(qū)域板塊的限制，對(duì)屬于不同區(qū)域板塊但目前基本特點(diǎn)相同、面臨問(wèn)題相同的地區(qū)采取同類(lèi)型的政策指導(dǎo)，把分區(qū)域指導(dǎo)與分類(lèi)型指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)對(duì)策的針對(duì)性和有效性。

第二，有針對(duì)性地強(qiáng)化對(duì)促進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略支撐和指導(dǎo)。中西部處于相對(duì)落后狀態(tài)，更需要國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略支撐與推動(dòng)。在新一輪的國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略體系中，區(qū)域戰(zhàn)略要向中西部地區(qū)傾斜，并且要有實(shí)實(shí)在在的支撐政策。

第三，要?jiǎng)?chuàng)造條件推動(dòng)落后地區(qū)采取適當(dāng)路徑實(shí)現(xiàn)超越發(fā)展。過(guò)去一些年的實(shí)踐證明，只要路徑適當(dāng)，落后地區(qū)是可以實(shí)現(xiàn)超越發(fā)展的。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)加大支持力度，幫助和推動(dòng)落后地區(qū)通過(guò)各種適宜路徑構(gòu)建加快發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，抓住有利機(jī)會(huì)和條件，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。

第四，深化城鄉(xiāng)體制改革強(qiáng)化城市對(duì)鄉(xiāng)村的支持帶動(dòng)作用。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，區(qū)域問(wèn)題的重點(diǎn)在農(nóng)村，或者說(shuō)矛盾主要集中在鄉(xiāng)村，但解決鄉(xiāng)村問(wèn)題的主要?jiǎng)幽茉诔鞘小?duì)這一點(diǎn)一定要清楚明白，靠農(nóng)村自己是富不起來(lái)的，更是實(shí)現(xiàn)不了現(xiàn)代化的。農(nóng)村的現(xiàn)代化要靠農(nóng)村，但更要靠城市。要使城市動(dòng)能進(jìn)入農(nóng)村，需要推動(dòng)城鄉(xiāng)體制一并改革。在農(nóng)村，一要解決資源要素與城市的資源要素平等交換的問(wèn)題，也就是建立健全資源要素城鄉(xiāng)平等交換的機(jī)制，把農(nóng)村資源要素全面納入市場(chǎng)化軌道。二要推行“三權(quán)分置”改革，為實(shí)施農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件。有了這個(gè)條件，也就為城市優(yōu)勢(shì)主體和先進(jìn)生產(chǎn)方式及現(xiàn)代科技手段進(jìn)入農(nóng)村打下了基礎(chǔ)，而這是推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的保障條件。三要改革城市管理體制，特別是打破農(nóng)民與市民的身份界限，賦予農(nóng)民在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、居住、流動(dòng)等方面與城市人群完全平等的權(quán)利。

第五，深入推進(jìn)區(qū)域合作和一體化發(fā)展。進(jìn)一步打破思想和體制障礙，全方位推進(jìn)區(qū)域合作，并創(chuàng)造條件推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域的一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源要素的合理集聚和優(yōu)化配置，協(xié)同推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和整體競(jìng)爭(zhēng)力提升，加快縮小地區(qū)差距。

陳耀：區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局應(yīng)將政府規(guī)劃引導(dǎo)與區(qū)域適度競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合

最近一段時(shí)間以來(lái)，中央陸續(xù)召開(kāi)了一系列有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的會(huì)議，并且出臺(tái)了多份相關(guān)文件。透過(guò)這些文件和會(huì)議內(nèi)容，新時(shí)代國(guó)家區(qū)域政策思路、政策目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)施機(jī)制措施日趨清晰明確，這反映了國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的政策調(diào)控日益成熟。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的兩大目標(biāo)——均衡與效率來(lái)看，新時(shí)代中央關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略更加強(qiáng)調(diào)效率，更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)化資源的空間配置，突出發(fā)揮優(yōu)勢(shì)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)作用，特別是增強(qiáng)中心城市和城市群的承載能力，形成合理的區(qū)域分工。通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村，中心城市引領(lǐng)城市群，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，這樣一整套新模式新機(jī)制，促進(jìn)全國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，我國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略基本形成了一種“三群兩帶”的格局，“三群”即京津冀協(xié)同、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化，“兩帶”是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和黃河生態(tài)帶。其中，黃河不是經(jīng)濟(jì)帶，不像長(zhǎng)江有水運(yùn)功能、港口碼頭、沿江產(chǎn)業(yè)布局，它主要發(fā)揮水資源和生態(tài)功能。

推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，實(shí)際上就是明確要繼續(xù)發(fā)揮中心城市和城市群的引領(lǐng)、集聚和輻射帶動(dòng)作用，這也是未來(lái)我國(guó)承載發(fā)展要素的主要空間形態(tài)。

當(dāng)前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策可以概括為“抓兩頭”。一頭抓中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口的承載，要突出這些大城市群的承載能力，另一頭抓確保“底線地區(qū)”的安全保障，尤其是要保障那些承擔(dān)國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和邊疆安全的地區(qū)。只要抓好“兩頭”，設(shè)計(jì)好“抓兩頭”的機(jī)制，我國(guó)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)必將更加優(yōu)化和協(xié)調(diào)。

推進(jìn)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展格局還應(yīng)該突出兩種形式的區(qū)域分工。一是城市群的圈層分工。城市群內(nèi)部包括中心城市、中心地區(qū)、中心城市以外的周邊、外圍地區(qū)。整個(gè)城市群的布局，應(yīng)該區(qū)分中心城市、中心地區(qū)和周邊、外圍地區(qū)承載的功能，按照圈層功能和經(jīng)濟(jì)技術(shù)梯度形成合理的分工體系和符合經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展規(guī)律的結(jié)構(gòu)體系，這樣才能使各自的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。二是傳統(tǒng)的類(lèi)型分工。傳統(tǒng)上，可以將區(qū)域分為資源型區(qū)域與加工型區(qū)域兩個(gè)類(lèi)型，曾經(jīng)也是按照這種形式推進(jìn)分工協(xié)作和區(qū)際貿(mào)易。以前資源型區(qū)域與加工型區(qū)域之間也存在著利益沖突問(wèn)題，如資源型地區(qū)存在的利益雙重流失問(wèn)題（平價(jià)調(diào)出資源、市場(chǎng)價(jià)格買(mǎi)進(jìn)制成品）。怎么對(duì)資源型地區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)，重要生態(tài)功能涵養(yǎng)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)榷际切纬蓛?yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域布局需要研究的重要問(wèn)題。

這兩種形式的分工能否最終形成，關(guān)鍵是要解決好區(qū)域利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和共享，建立能夠形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，分工格局合理的利益關(guān)系協(xié)調(diào)共享機(jī)制。

此外，區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)分工格局的形成，還要把政府規(guī)劃引導(dǎo)與區(qū)域之間的適度競(jìng)爭(zhēng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，不能排斥區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的作用。觀察發(fā)現(xiàn)，區(qū)域的適度競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有益的。例如，國(guó)內(nèi)某個(gè)區(qū)域內(nèi)存在兩個(gè)“龍頭”城市，它們之間的競(jìng)爭(zhēng)非常明顯。雖然偶爾會(huì)出現(xiàn)一些負(fù)面情況，但總體來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)促進(jìn)了兩地經(jīng)濟(jì)不斷朝前發(fā)展。這與它們適度的競(jìng)爭(zhēng)，既競(jìng)爭(zhēng)又合作，由此帶來(lái)的發(fā)展活力和動(dòng)力密不可分。現(xiàn)在問(wèn)題的關(guān)鍵是把握好競(jìng)爭(zhēng)的“度”和界限。

政府的規(guī)劃引導(dǎo)有利于避免各地重復(fù)建設(shè)。比如，現(xiàn)在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施連通對(duì)接過(guò)程中要加強(qiáng)統(tǒng)籌布局，因?yàn)檫@類(lèi)項(xiàng)目往往投資巨大，各自為政容易造成資源浪費(fèi)或已有優(yōu)勢(shì)得不到充分利用。如何避免這種現(xiàn)象，如何處理這里的界限或關(guān)系都亟待深入研究。