【摘要】西周王朝基層治理的基本要點主要有四：其一，內、外服分治。內服“王有”土地及附著其上的口眾，由王朝有司直接管理。外服土地、民人，則由各地諸侯代為治理。其二，城鄉分治。即城內設“里”，“里”內各種事務由里君負責；城外的農村聚落則設置“邑人”或“師”之類的專職人員加以管束。其三，基層治理已呈現層階化的特征，初步具備后世郡縣鄉里分級治理之規模。其四，戶籍制已經萌生，國家有一套相對完備的人口、土地的核查登記手段，以及分工相對明確的管理機構。

【關鍵詞】周朝  封邦建國  基層治理

【中圖分類號】K22    【文獻標識碼】A

周王朝建立后的政治地理基本格局

大約在公元前1070年左右，周武王在朝歌一舉擊敗商紂，宣告周王朝的建立。其后又經周公東征，前后十余年間，西周政治勢力范圍得以極大地擴張：西自關隴，東至海岱，南抵隨棗走廊，北面則從晉陜高原向東延伸至現在的京津冀一帶，占據了晉、衛、邢、燕等“北土”戰略據點。周人原先偏居關中一隅，其民寡，其勢弱，自稱“小邦周”，如何有效控制新征服地區的廣袤土地，便是王朝立國之初所面臨的最大問題。職是之故，以成王、周公、召公及呂尚等為核心的統治集團，采用“封建親戚”的方式，將子弟、姻親與功臣，分封至四方各戰略要地。據《左傳》《荀子·儒效》等文獻記載，這樣的封國計71個，而姬姓子弟所封者獨占50余國，如封周公長子伯禽于魯、封召公長子克于燕、封呂尚于齊、封南宮氏于曾、封唐叔虞于晉，等等，以達“蕃屏周室”之目的。新建諸侯原則上悉屬周天子的“守土之臣”，具有極強的軍事性，但同時于各自封國內亦具有較強的治民治土之權，儼然一個獨立的王國。有學者將周初封建制視為王朝地方政治的“權力代理”，庶幾乎近是。

西周王朝實際控制區僅限于以岐周（陜西寶雞，金文中稱“周”）、宗周（陜西西安）、成周（河南洛陽）為中心的東西延綿五、六百公里的狹長地帶，且其中還有大量自治性極強的王朝卿士大夫的采邑，甚至還會夾雜一些戎狄之邦。這就是所謂的由周王朝直接控制的、素有“邦畿千里”之稱的王畿地區。即便狹小若斯，以當時的道路交通與信息傳遞條件論，王朝欲將其政治觸角滲透至畿內各地的社會基層，亦素為不易。

都鄙結構下的周代基層組織

嚴格意義上講，周王朝控制的區域僅為若干個都鄙群的復合體。所謂都，就是指大大小小的城，鄙即為城邑周邊的土地、原野與居民點，一個城邑加上其周邊若干個居民點，便構成一個都鄙群。按其功能與政治地位歸類，至少有一級二級之分，甚至還存在三級都鄙群。此中一級都鄙聚落群有岐周、宗周與成周，二級都鄙聚落群其典型者有今陜西華縣一帶的鄭（金文作“奠”）。此類都鄙聚落群，歸根結底是由數量不等的農村基層聚落“邑”，以及具有城內社區性質的“里”組成。如西周早期的《宜侯吳簋》記載，康王封建宜侯有賜民一項，分別以“邑”“里”相計，即“宅邑卅（三十）又五”“在宜王人十七里”。所謂宅邑，實指散布于宜都城外的鄙野之上的村邑，是當地庶人（也即農業勞動者）的居住地；里則為宜都城內的居民區劃組織。在《爾雅》等典籍中，“邑”“里”詞義互訓，說明二者的性質具有一致性，均為基本的居民居住組織單位。

商周古文字材料與兩周傳世文獻所言及的“邑”，其涵蓋范圍較廣。作為政治、文化、宗教、軍事中心的王城、侯都之類的通都大邑，固然可以叫作“邑”，也即城邑；作為基本的農業生產單位的、以農作者為主的農村聚落，同樣以“邑”為稱，后者乃周代“邑”的主體，我們姑且稱之為村邑。周代村邑，其名罕有記錄，惟其數量較多，故常以數字邑的形式，即“若干邑”予以體現，又因坐落于中心聚落四周的鄙野之地，故多稱“某鄙若干邑”，甚至還有表示功能的“宅邑”之辭。農村聚落稱邑，基本繼承于晚商之慣常。村邑內居民的社會關系，有些顯然是單一族姓聚族而居，村邑內的各核心家庭，相互以“友”為稱，也就是同族兄弟之關系。例如河南洛陽所出穆王時期的《季姬方尊》提到，宗婦姜氏命令家臣宰茀賞賜給業已出嫁的小女兒季姬，“佃臣于空木，厥師夫曰丁，以厥友廿又五家”。此中“佃臣”即具體從事農業生產的農作者，“師”者長也，指“佃臣”之首領，西周時期的“友”，一般訓釋為族兄弟。也就是說，生活在村邑“空木”之內的、以丁為首的26戶佃臣，實際上是聚族而居的親緣團體。當然，從其他金文資料看，西周中晚期，更多的可能是一種經由國家與貴族勢力權力干預后形成的異姓、異族之雜居村邑，類似于當下的多姓村落。此外，就考古資料言，西周時期村邑的規模似不大，占地從數千到數萬平方米不等，口戶亦有限，結合金文資料判斷，一、二十戶乃其常態。

與村邑相對，通都大邑中的基層居民組織則為“里”。“里”之為名，不見于殷墟卜辭與商金文等文字資料，故今人多以為是周人入主中原后所創設。如周初《令彝》言及，周王在成周命令明公，“舍三事令眔（遝）卿事寮，眔（遝）諸尹、眔（遝）里君，眔（遝）百工；眔（遝）諸侯：侯、田、男，舍四方令”，即任命明公總管畿內與畿外的一切事務。銘文“里君”，亦見《尚書·酒誥》《逸周書·商誓解》等傳世文獻，乃一里之長，性質與《周禮·地官》“里宰”同。這說明西周立國之初，“里”業已成為重要的畿內地域性區劃組織，而“里君”之設，則表明“里”已具備一定的地方行政組織之特征。

一般認為，里的建制與周初在成周城內安置殷遺有關。如《尚書·多士》記，周公在新建成的成周訓誡遷徙而至的殷遺貴族，曰：“今朕作大邑于茲洛，予惟四方罔攸賓，亦惟爾多士攸服奔走……今爾惟時宅爾邑，繼爾居，爾厥有幹有年于茲洛，爾小子乃興從爾遷。”這段訓辭其主旨是說，只要殷遺舊族順從周，為王朝奔走服勞，便可在成周城內永遠有其居所，且家族內的親族“小子”家庭，可以與宗氏首領一并遷往成周，聚族族居。根據西周晚期金文“司成周里人眔（逮）諸侯大亞”之記載，可知成周城內既有“里”的社區組織，同時又存在外封諸侯的類似于后世駐京辦的“朝宿邑”。周代外封諸侯以姬姓子弟為主體，故居住在諸“里”之內的居民，其多數可能是殷人的遺老遺少。由此亦可驗證“里”的建置與周初安置殷遺有關的推論。最初遷徙安置殷遺，多以族為單位，也就是多數學者所主張的“聚族里居”，族當然有大小之別，故最初“里”的設置規模并不一致，不得與《周禮》等所講的“二十五家為一里”之類的頗為呆板的規劃強行比附。同時可以看出，不僅王畿之內有“里”的居民組織，地方中心聚落及諸侯封國內的城邑同樣設“里”，據《史頌鼎》等記載，當時的蘇地（今河南溫縣一帶）亦有“里君”一類的基層官吏，所以蘇地中心城邑之內自然有“里”這一區劃組織。

基層治理層級化與戶籍制的萌芽

作為城邑社區的“里”，專設“里君”“里宰”或“里人”加以管理，此素為大家所熟知。周初王都之里君，身份地位較高，據《令彝》記載，他們直接受王朝執事明公的管轄。但這種現象與周初行政建制不夠完備有關，不能持久存在。據西周晚期的銅器銘文記載，當時成周城內，于里君之上，已增有新一級的行政管理人員，他們以貨幣“五鋝”為俸祿。在西周職官體系中，薪酬“五鋝”顯然屬于中下級官吏，但其職司卻是掌管成周城內的“里人”（即“里君”異稱）及四土諸侯在京城的“朝宿邑”。這就是說，至遲在西周晚期，京城社區組織“里”，已被納入了層階化的行政管理體系之中，即在王朝執事之臣與里君之間，至少已多出能起上傳下達作用的一層中間管理環節。

此外，王都以外的其他二級中心聚落如鄭邑者，最遲于西周中期，亦設有專門的地方行政長官。如當時金文資料中兩見周王任命相關人員出任鄭地地方官的記錄，一曰“命邑于鄭，訊訟，取鍴五鋝”，再曰“邑于鄭，訊訟有粦，取鍴十鋝”，兩位時代相近的地方長官，可能存在職務上的接替關系，其主要區別則在于官俸高低不同。再則，鄭邑的行政長官既然是以財貨為薪酬，顯然有別于封建世襲采邑主，似已具備職業性地方官僚的特性。當然，鄭邑之內亦一定是以“里”為基層行政區劃，其首領“里君”自然要受鄭邑長官的轄制。

綜上可知，至少自西周中期始，王畿內各級中心城邑的管理，儼然已經層階化了。鄭邑如此，岐周、宗周與成周亦概莫能外。

至于散布于中心聚落四周的村邑，其管理同樣呈現出層階化特征。首先，各個農村聚落有專門的管理人員，其名多曰“師”。但在西周金文資料中，又習見“五邑”之辭，如“五邑祝”（《遷簋》）、“五邑走馬”（《虎簋》《元年師兌簋》）、“五邑守堰”（《羖簋》）等。尤其是《柞鐘》與《殷簋》，最能揭示“五邑”的性質。前器曰周王冊命柞“司五邑佃人事”，也即管理五個村邑中的農作者。后者則記載周王在岐周冊命殷，曰：“命汝賡乃祖考友，司東鄙五邑。”很顯然，這里的“五邑”是指岐周城東面的五個農村聚落。綜合可知，各中心城邑周邊的村邑，以五為計加以組合已經普及，從而形成一種凌駕于單個村邑之上的全新的地方行政區劃單位。這樣的行政區劃組織，盡管未冠“鄉”之名號，但與東周列國普遍推行的“郡縣鄉里”之鄉，尤其是“離鄉”組織（即設置于鄙野之地的鄉級組織），并無本質區別。需要注意的是，殷簋鑄造年代為西周中期，而“司東鄙五邑”之職司，實際上從殷的祖輩便已設立，可見先秦“離鄉”的萌生，可以上推至西周早期，故村邑、鄉、都邑三級行政區劃的層階模式，其發軔遠早于過去學界的種種推測和預設。

總之，西周時期王畿地區的農村基層聚落與城內社區，很少能夠直接與王朝最高執事機構產生聯系，其間往往存在一到兩個中間環節。此類中間環節，即東周郡、縣、鄉等地方行政機構之前身。里、邑之類的基層組織僅僅是軀殼，居住其中的民眾才是統治者關注的重點，所以必須清楚掌握畿內口眾數量，以供役使。據《國語·周語》記載，周宣王在兵敗千畝后“料民于太原”，也就是在太原清點口戶，結果遭到大臣仲山甫的反對，所提理由為：“夫古者不料民而知其少多，司民協孤終，司商協民姓，司徒協旅，司寇協奸，牧協職，工協革，場協入，廩協出，是則少多、死生、出入、往來者皆可知也。于是乎又審之以事，王治農于籍，蒐于農隙，耨獲亦于籍，狝于既烝，狩于畢時，是皆習民數者也，又何料焉？”

從中約略可知，王朝政府所掌握的治內民人的數量、生死、往來等情況，是通過司民、司商、司徒、司寇等王朝有司對各項數據加以統計而得。而“治農于籍”以下諸事，為審核民數的一種必要手段。仲山甫反對料民，無非是說天子料民之舉不符合常規禮法，不合時宜，更是示人以弱，讓外敵有恃無恐，可以乘虛而入，決不是講周末沒有相應的名籍或戶籍管理制度。

實際上“料民于太原”并非孤立事件。例如《善夫克盨》曾提到，“王令尹氏友史趛典善夫克田人”，大意是說，周王命令尹氏僚屬史趛，對膳夫克家族內的農業依附人口造冊登錄。再如《六年琱生簋》有“余以邑詢有司，余典勿敢封。……今余既一名典，獻伯氏”云云之辭，說明王朝相關機構保存有召氏家族的土地、仆庸（也屬農業依附民）的登記冊“名典”，以備各方核查。上引資料，其所涉及的均為貴族私屬的土地與民人，故不難想見，那些直接歸王朝或王室所有的土地與農作者，肯定是要被詳盡登錄造冊、并保存于王朝相關部門之中。對王朝政府而言，這部分人口資料必定比貴族私屬人口資料更重要。當然，王朝土地、人口之數的調查與初步統計工作，由基層管理部門完成并逐級上報。所以，當時已經有了后世戶籍制的萌芽。

最后需要指出的是，我們過去往往被文獻所記載的周代血緣、宗族與封建等顯性現象所蒙蔽，強調的是其血緣上的控制。但實際情況則為官僚制與封建宗族制一暗一明、并行不悖、互作補充，這恰恰是周代政治制度與基層治理的一大特征。

（作者為南開大學歷史學院教授）

【注：本文得到中央高校建設世界一流大學（中國史學科）和特色發展引導專項資金（項目編號：96176310）的經費資助】

【參考文獻】

①朱鳳瀚：《先秦時代的“里”——關于先秦基層地域組織之發展》，《先秦史研究》，昆明：云南民族出版社，1987年。

②陳絜：《血族組織地緣化與地緣組織血族化——關于周代基層組織與基層社會的幾點看法》，《社會科學戰線》，2009年第1期。

③陳絜：《周代農村基層聚落初探》，《新出金文與西周歷史》，上海：上海古籍出版社，2011年。

④陳絜：《西周金文“佃人”身份考》，《華夏考古》，2012年第1期。

責編/趙橙涔    美編/楊玲玲