提要:
大灣區在利用政策扶持構建開放型區域協同創新共同體的同時,更應當發展法治市場經濟,利用經濟特區立法給予市場主體更多活力,從市場出發,細化負面清單制度及調整修訂區域發展規劃,發揮市場作用以加強區域合作,消除限制人流、物流、信息流合理流動的因素,建立一個統一的大市場,發揮各地資源稟賦,形成化解產業趨同成因的自動調節體系。
中共中央、國務院今年2月發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)強調,將粵港澳大灣區建設為富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群。《規劃綱要》將香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市定位為粵港澳大灣區區域發展的核心引擎,明確大灣區將建設具有全球影響力的國際科技創新中心,依托香港、澳門、廣州、深圳等中心城市的科研資源優勢和高新技術產業基礎,充分發揮國家級新區、國家自主創新示范區、國家高新區等高端要素集聚平臺作用,聯合打造一批產業鏈條完善、輻射帶動力強、具有國際競爭力的戰略性新興產業集群,增強經濟發展新動能。作為改革開放的重要窗口城市和粵港澳大灣區發展的核心引擎,深圳最為核心的就是創新,肩負著探索開拓和制度創新的使命,從經濟特區到世界級城市群,是我國新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試。在深化內地與港澳的合作、加強統一市場的營商環境的過程中,需要實施產業布局與集群政策,用好競爭政策,在產業扶植政策上轉變思路,確立競爭中性原則,利用法治手段推進產業政策與競爭政策的融合,打造國際一流灣區和世界級城市群,展現粵港澳大灣區在國家經濟發展和對外開放中的引領作用。
產業政策作為績效增長的孵化器:政府在轉型升級中的精準發力
《規劃綱要》中的產業政策主要包括三大具體政策:其一,“堅持極點帶動、軸帶支撐、輻射周邊”的產業布局政策;其二,“發揮珠三角九市的集群優勢,提升市場互聯互通水平,形成生產要素高效便捷流動的良好局面,建立互利共贏的區域合作關系”的產業集群政策;其三,“堅持戰略性新興產業為先導、先進制造業和現代服務業為主體”的產業結構政策。在改革開放以后,我國產業政策出臺步伐明顯加快。自20世紀90年代中后期開始的西部大開發、東北振興、中部崛起等到如今的大灣區發展規劃,中國區域發展的產業政策日趨成熟。
產業區域開發的理論支撐是增長極與點軸開發理論,由法國經濟學家佩魯、波蘭經濟學家薩倫巴和馬利士提出。增長極指不斷擴大的工業綜合體,配置在城區并在其影響范圍內引導經濟活動進一步發展。這些以斑點狀分布于少數區位的經濟中心,既可稱為區域增長極,也是點軸開發模式的點。隨著經濟發展,經濟中心逐漸增加,點與點之間由于生產要素交換,需要交通線路以及動力供應線、水源供應線等相互連接,這就是軸線。在“極點帶動、軸帶支撐”政策導引下,大灣區能夠發揮香港-深圳、廣州-佛山、澳門-珠海強強聯合的引領帶動作用,這符合深圳市“十二五”規劃綱要中提出的“深港融合”的思路。形成城市間高效連接的網絡化空間格局與完善基礎設施需要政府施行政策支持,培育良好的營商環境。一個穩定公平透明、可預期的營商環境是推動大灣區經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的重要動力,營商環境的本質是法治化的市場交易環境。深圳在2019年6月下發了《深圳市建設國際一流營商環境改革創新實驗區行動方案》(以下簡稱《行動方案》),《行動方案》在企業的運營與注銷、信貸金融提供、跨境貿易知識產權保護等多個環節施策,構建與國際高標準投資貿易規則相銜接的制度體系,加快營造穩定、公平、透明、可預期的國際一流營商環境。
深圳作為改革開放的領頭羊,是創新政策孕育的土壤。早期《深圳經濟特區有限責任公司條例》《深圳經濟特區股份有限公司條例》《深圳經濟特區循環經濟促進條例》等,為區域產業經濟的發展帶來極大助推力,也為法治建設提供寶貴經驗。再如2005年之后的深圳政府《關于實施自主創新戰略 建設國家創新型城市的決定》《深圳市加快現代產業體系建設規劃》《深圳市產業結構調整優化和產業導向目錄》《關于加快深圳高端服務業發展的若干意見》等,使深圳成為國家體制創新的先行者,發揮試驗田的模范作用。特區產業政策下形成穩定的制度環境,保障長期投資與持續經營,吸引投資者,保證經濟的持續發展。寬松的制度氛圍激發特區各界的動力,破舊立新,將改革進行到底。
競爭政策作為公平秩序的調節器:市場在資源配置中的決定地位
2019年3月,國家市場監管總局反壟斷局聯合廣東省市場監督管理局主辦“粵港澳大灣區競爭政策高級研討會”,商討如何優化公平競爭的市場環境、健全競爭相關制度規則、加強競爭規則協調和粵港澳之間的競爭執法合作、增強市場主體的公平競爭意識,為大灣區的建設提供公平競爭的土壤以及創新合作機制。
區域經濟發展過程中,需要競爭政策發揮作用,彌補產業政策的不足,以更好地發展、完善和優化營商環境,構建現代經濟體系。受限于自身能力,產業政策主管部門或難制定出完全合理的產業政策,這在一定程度上形成了資源配置機制上的扭曲。比如,工農產品價格剪刀差政策造成了行業間發展的不公平現象。在打造國際一流灣區和世界級城市群的進程中,需要統合競爭政策,在產業政策中引入競爭理念,形成開放有序的市場體系,促進粵港澳大灣區高質量發展。
大灣區要完善協同創新環境體系,實施創新驅動發展戰略,發揮市場的競爭活力,加快集聚創新要素,提升新興技術原創能力和科技成果轉化能力。產業政策的理論基礎過分關注起點和終點的靜態分析,專注于靜態的配置效率,本質上是反競爭的,而現實競爭過程必定是一個動態過程,專注于實現動態效率。產業政策與競爭政策的抉擇,是由其在特定時代條件下所面臨的重大現實問題和解決這一問題的效率決定的,競爭政策能發揮市場的無形之手的決定性作用,引導市場盡可能實現競爭性均衡,持續促進資源的高效配置。
約瑟夫·熊彼特認為,經濟創新過程是改變經濟結構的“創造性破壞過程”。創新是具有高度不確定性的經濟行為,需要市場主體自主決策,自擔風險。政府推動創新驅動的主要職責不是代替市場主體決策,不是沖在一線主導創新活動,而是要全力為各類創新主體構建一個甘愿創新、自擔風險的外部環境。政府需要通過有效運用有形之手推動公平競爭和公平交易,主動優化產業政策的實施方式,培育市場化的創新機制,進一步加強創新與競爭政策的制度供給,為創新驅動建立起市場和政府各得其所、良性互動的體制機制基礎,以創新與競爭政策引導產業發展。
在競爭政策的推進中,需要協調好粵港澳的競爭規則與執法差異。不同區域間的競爭法規則與執法等存在一定差異,港澳由于特殊的社會制度與歷史傳統,其競爭法理念與內地有所不同。在經濟全球化與競爭手段日趨激烈的潮流中,香港從一開始僅依靠競爭政策也出現競爭立法化的趨勢,比如1985年競咨會出臺了《競爭政策綱領》,2012年立法會通過了《競爭條例》。香港競爭法規定了獨立于政府的調查和審裁機構、調查與處罰分離機制以及競咨會對政府競爭行為的管理等制度,對內地競爭法的完善以及公平競爭審查制度的落實具有借鑒意義。
法治化作為產業政策與競爭政策的貫通紐帶:區域經濟發展的新轉型
我國的產業政策是典型意義的選擇性產業政策,在一定程度上具有限制競爭的管制性特征。產業政策通過目錄指導調整產業結構,尚殘留一些計劃經濟色彩。產業政策的實施力度可能出現偏差,產業管制導致與市場競爭秩序的協調性不夠,為政府部門“尋租”提供可能。政府施行產業政策的合理性與正當性遂顯得尤為重要。《規劃綱要》提出“發揮市場在資源配置中的決定性作用,減少行政干預,加強市場綜合監管,形成穩定、公平、透明、可預期的一流營商環境,加快轉變政府職能,深化‘放管服’改革”等對政府執行政策的要求,以推進新時期政府在經濟轉型中的角色轉變。為規避產業政策失靈,需要將政策法治化,把政府決策納入法制框架內。
第一,法治化解決產業政策的合法性。產業政策是政府引導經濟協調發展的手段,政府作為有限理性主體會出現失靈,需要用法律加以評價與制約。產業政策的法治化能解決政府在產業政策執行中帶來的扭曲現象。在大灣區的建設中,應當堅持以營造法治化營商環境為主線,發揮經濟特區立法權的優勢,健全內貿流通法律法規、標準、信用等制度體系,將政策法治化,上升為一套嚴密的法律法規體系。在其他世界級城市群的建設中亦可見產業政策法治化的思想。京東都市圈的發展得益于合理正當的產業政策,其以分散均衡協調為目的,建立了區域協調管理機制和相應的政府機構,要求政府依法規范市場主體行為,加快建設法治市場。
第二,法治化推進產業政策的合理性。產業政策的目的就是把那些具有潛在比較優勢卻由于交易費用太高而尚不具有競爭優勢的產業,交由政府改善基礎設施和金融法制環境,從而降低交易費用。大灣區的建設中,現代化的綜合交通運輸體系、信息基礎設施、能源安全保障體系等基礎設施需要政府發力,在價值鏈升級與軟硬基礎設施升級過程中因勢利導,而非主導。產業政策的合理性還要考量產業結構的變動發展趨勢,最大限度發揮主導產業的帶動效應,適時推進產業政策轉型。大灣區需要完善配套的產業政策條件,加強科技成果轉移、轉化產業化的扶持政策的協調配套,加強財政、產業投資、科技等創新政策規劃引領和改革措施的綜合運用,深化供給側結構性改革,促進勞動力資本土地技術的生產要素優化配置,擴大有效供給,提高供給結構的適應性和靈活性。在大灣區產業指導的大背景下,需要通過決策者與公眾的互動,讓更多的決策結果體現其公平與競爭性,確保政策信息的傳遞富有效率,支持各類市場主體共同參與大灣區建設發展。
第三,法治化保障產業政策與競爭政策的融合。產業政策應當從偏好選擇型轉變為競爭型,產業政策應當是競爭政策的拾遺補缺,被法律嚴格限制在市場失靈領域。最佳的產業政策境界,應當是司馬遷在史記中所指出的“善者因之,其次利導之,其次教誨之,其次整齊之,最下者與之爭”。由于中國產業政策運作的大環境發生變化,產業政策需要與以市場為基礎的市場經濟體制相匹配,因此需要構建產業政策與競爭政策的協調機制。有為政府之道在于增強市場,而非駕馭市場,更不是取代市場。大灣區在利用政策扶持構建開放型區域協同創新共同體的同時,更應當發展法治市場經濟,利用經濟特區立法給予市場主體更多活力,從市場出發,細化負面清單制度及調整修訂區域發展規劃,發揮市場作用以加強區域合作,消除限制人流、物流、信息流合理流動的因素,建立一個統一的大市場,發揮各地資源稟賦,形成化解產業趨同成因的自動調節體系。激發市場活力的重要一環在于維護自由競爭與公平秩序的競爭法的執行,競爭法為產業政策提供了富有競爭活力的市場。法律化的產業政策具有穩定性與執行力,產業法以實現社會公共利益為終極目標,扶持高新技術等產業,鼓勵擴大規模,實現技術進步跨越升級,為競爭法的實施提供較高質量的物質載體。
產業政策與競爭政策融合的核心目標是推進產業經濟發展的創新。大灣區的戰略定位是深入實施創新驅動發展戰略,建設國際科技創新中心,因此需要加大產業政策的扶持力度,改進政府對創新活動的支持和管理方式,提供覆蓋企業全生命周期的服務功能,通過有形之手的合理協調使區域經濟的運行更加合理有序,盡量消除區域產業政策趨同的不利影響。比如,政府應當對研究開發活動的稅收優惠、經費支持與補貼等財政激勵政策,創造或者擴大對創新產品市場需求為目標的政府采購政策。再如,推進“廣州-深圳-香港-澳門”科技創新走廊建設中,要注重探索有利于人才、資本、信息、技術等創新要素跨境流動和區域融通的政策舉措。創新活動是高風險活動,發育良好的金融體系能紓解市場中創新活動的高風險困境,建立完善創新導向的金融支持體系當是保障市場秩序穩定性的題中之義。臺灣學者于宗先提出,在經濟發展的初期,產業政策具有指導與鼓勵功能,但是到了經濟成熟階段,政府的功能主要是維護一個良好的投資環境,讓各業在一定規范運作之下自由發展。只有當市場有失序現象時,政府才能做技巧的糾正,但不宜取而代之。根據米塞斯市場理論范式,市場是人類自愿合作的制度,市場競爭是人們發現和創造新的交易機會,市場最重要的特征是動態競爭帶來的變化而不是均衡。市場誠然很重要,在產業結構轉型升級過程中,各種基礎設施以及金融服務、法制環境等軟基礎設施的完善,都離不開政府的營造和支持。發揮有效市場和有為政府的共同作用,要協調好產業政策與競爭政策兩只手。從市場機制與政策支持到法治建設,是一個全面拓展和深化的過程。法治化保障大灣區產業政策與競爭政策的新融合,為大灣區的跨越發展、深化改革、擴大開放提供法律支撐,為推進“一帶一路”建設和打造大灣區高水平參與國際經濟合作的新平臺指明路徑。
(張欽昱:中國政法大學民商經濟法學院經濟法所所長副教授;陶鵬遠:北京大學法學院研究生)