我國是農業大國，農業、農村、農民始終是國家安定和改革發展的重要基礎。特別是當前，在經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化的復雜形勢下，做好“三農”工作具有特殊重要性。對此，必須堅持農業農村優先發展總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，不斷鞏固發展農業農村好形勢，發揮“三農”壓艙石作用。當前的一項重要任務，就是適應國內外復雜形勢變化對農村改革發展提出的新要求，找到優先發展農業農村的現實路徑，在有效應對各種風險挑戰中贏得主動。

從全球范圍看，任何一個國家和地區在發展過程中，都需要不斷處理好工農城鄉關系。在一個國家城鎮化和現代化進程中，鄉村地區呈現空心化乃至衰退，是一個國際上的普遍現象。一般意義上說，城鎮化就是鄉村人口逐步向城鎮轉移，同時城鎮邊界不斷擴展和鄉村不斷縮小的過程。

為解決這一問題、處理好工農城鄉關系，不同國家和地區都進行了符合自身發展實際的有益探索。美國、歐盟等發達經濟體通過立法規劃、完善基礎設施、發展農村特色產業、促進農業提質增效以及加大農村教育投入等綜合性政策手段，形成了適合自身的鄉村發展道路；日本、韓國等東亞經濟體也先后實施了“造村運動”“新村建設”等，推動鄉村振興。相反，如果一個國家對鄉村問題不夠重視，或者是采取單一的農業發展政策，或者是采取的相關政策力度不夠，其結果就是鄉村衰退愈演愈烈，將在很大程度上制約整個國家經濟社會的發展進程。

我國在建設社會主義現代化強國的進程中，同樣需處理好工農城鄉關系。特別是改革開放40多年來的工業化、城鎮化發展過程，本質上是科學探索和重塑工農城鄉關系的實踐過程。現階段，我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。堅持農業農村優先發展，就是解決這些發展不平衡不充分的根本之策，是全面建成小康社會、建設社會主義現代化國家的必由之路。對此，黨中央站在新的歷史方位、基于發展實際、結合發展階段，適時對工農城鄉關系進行系統梳理和理論創新，提出堅持農業農村優先發展的總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，深化農業供給側結構性改革，全面推進鄉村振興。

當前的一項重要工作，就是要對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務，抓重點、補短板、強基礎，找到推動農業農村優先發展的現實路徑，不斷鞏固農業農村發展的良好態勢。

樹立以“四個優先”為核心的政策導向

把農業農村優先發展落到實處，必須樹立以“四個優先”為核心的政策導向，建立健全農業農村優先發展的體制機制和政策體系。

“四個優先”是指優先考慮“三農”干部配備、優先滿足“三農”發展要素配置、優先保障“三農”資金投入、優先安排農村公共服務。這是落實總方針的核心和具體抓手。

在“三農”干部配備上優先考慮，就是要把優秀干部充實到“三農”戰線，把精銳力量充實到基層一線，注重選拔熟悉“三農”工作的干部充實地方各級黨政班子。

在“三農”發展要素配置上優先滿足，就是要破除妨礙城鄉要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變農村要素單向流出格局，推動資源要素向農村流動。

在“三農”資金投入上優先保障，就是要堅持把農業農村作為財政優先保障領域和金融優先服務領域，公共財政更大力度向“三農”傾斜，有效支持農村人居環境整治、村莊基礎設施建設等重點領域。

在農村公共服務上優先安排，就是要推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，實現從形式上的普惠向實質上的公平轉變。

深入推進農村土地制度改革

土地是傳統農業和新型農村產業的重要生產要素，是實現農業農村現代化的根本所在。農村土地制度的完善程度直接決定了農村各種土地資源的配置效率。

對此，一是要繼續提升農村承包地的穩定性。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過渡。完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系。二是繼續在農地確權登記頒證基礎上，培育新型農業經營主體，健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營。三是繼續深化農村集體建設用地制度改革、完善農村承包地“三權分置”制度，為農村產業融合發展提供充分的土地資源保障，為城市的人才、資金、技術等要素助推鄉村產業發展提供保障。

深入推進農村集體產權制度改革

農村集體產權制度是事關“三農”事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性的問題。農村集體產權制度改革的本質是在農村集體經濟組織成員與相關資源及利益之間建立科學對接機制，從而激活一切勞動、知識、土地等資源要素的活力，為鄉村振興提供源源不竭的微觀動力。

我們應充分總結當前各地農村集體產權制度改革的已有經驗，鼓勵各地因地制宜做好集體經濟組織成員資格認定、清產核資摸清家底、股份權能量化、集體資產監督管理平臺建設等一系列工作，形成既體現集體經濟優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制。

更好實施質量興農戰略

經過多年的發展，我國農業正處在轉變發展方式、優化產業結構、轉換增長動力的攻關期，必須更好落實高質量發展要求，堅持質量興農，提升農業發展質量。

我國農業發展要走質量興農道路，就是要推動農業由增產導向轉向提質導向，要由重產出轉變為重質量，為人民群眾提供更多安全的、高質量的、具有特色的農產品以及新穎的農業生態產品，充分滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

對此，我們需更好遵循農業發展規律，著力破解農業產業鏈條短、產銷銜接弱、質量效益低等突出問題，全面推進農業發展質量變革、效率變革、動力變革。一是要堅持綠色生態導向，落實農業功能區制度，大力推行綠色生產方式，更好實施“一控、兩減、三基本”；二是要推動農村一二三產業融合發展，促進農業全產業鏈融合；三是要重點培育新型職業農民、家庭農場、合作社等更具有綠色發展意識和理念的經營主體，培養一支自發踐行質量興農戰略的生產經營隊伍。

加強農村基礎設施和人居環境建設

基礎設施是農村民生事業的基本構成，也是鄉村產業發展的前提條件，必須加快補足短板。要推進農村飲水安全鞏固提升工程，加強農村飲用水水源地保護；要全面推進“四好農村路”建設，實現具備條件的建制村全部通硬化路；要全面實施鄉村電氣化提升工程，加快完成新一輪農村電網改造；要完善縣鄉村物流基礎設施網絡，支持產地建設農產品貯藏保鮮、分級包裝等設施；要加快推進寬帶網絡向村莊延伸，推進提速降費；要繼續推進農村危房改造；等等。

還要看到，農村人居環境的美化不只是為了打造舒適的生活環境，優美的環境也是潛在的“生產力”。應培養農村居民的生態環保意識，全面推開以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村人居環境整治。特別是要將農村人居環境整治與發展鄉村休閑旅游等產業有機結合，將優美的環境轉化為重要的產業要素。

著力提升農村公共服務水平

補齊農村公共服務短板，是堅持農業農村優先發展的內在要求。這些軟環境的發展水平決定了各種要素是否能真正流向并留在鄉村。為此，要全面提升農村教育、醫療衛生、社會保障、養老、文化體育等公共服務水平，加快推進城鄉基本公共服務均等化。具體來看，推動城鄉義務教育一體化發展的重點是要進一步拓展和延伸農村義務教育的內涵，要逐步將早期教育、學前教育和高中教育納入義務教育的范疇，同時通過實施農村義務教育學生營養改善計劃等，改善農村兒童健康；改善和優化農村醫療衛生的重點則應放在強化標準化村衛生室建設、實施全科醫生特崗計劃等醫療服務的可及性，以及通過建立健全統一的城鄉居民基本醫療保險制度、同步整合城鄉居民大病保險，提高農村居民醫療服務負擔的可承受性。

此外，還應按照今年的中央一號文件提出的要求，在統籌城鄉社會救助體系、完善最低生活保障制度和優撫安置制度，以及完善農村留守兒童和婦女、老年人、殘疾人關愛服務體系等方面加大投入，發展多層次農村養老事業，建設農村基層綜合性文化服務中心等，全面提升農村公共服務水平。

增強農業農村改革的系統性、整體性、協同性

堅持農業農村優先發展離不開農業農村改革的不斷深化。農業農村任何一項改革都不可能獨立存在，一項改革的效果不但取決于自身設計的科學性，也取決于與其他改革的協調性。

增強落實農業農村優先發展的各項改革之間的系統性、整體性和協同性是一個重要方法論，必須長期堅持。比如，社會普遍關注的農地和農村宅基地等集體建設用地的抵押貸款問題，就是一個“系統性、整體性、協同性”較強的問題。農村土地抵押首先涉及農地和建設用地權能的完整性問題，其次涉及能不能抵押的法律資質問題，還涉及一個土地資本能否在市場上兌現和結清問題。因此，落實農業農村優先發展的各項改革，要堅持用系統思維謀劃全局，準確把握改革的方向、主線和重點，處理好解放思想和實事求是的關系、整體推進和重點突破的關系、頂層設計和摸著石頭過河的關系，充分發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，最大限度地凝聚改革共識，形成改革合力。

（作者單位：中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心）