有人認為，營商環境就是政府給足優惠補貼，企業紛至沓來的一場狂歡。曾經有一段時間，為招商引資，各地紛紛比拼土地優惠、稅收減免。對于企業而言，政府的種種優惠補貼，固然能夠惠及一時，但真正起決定作用的，卻是公平高效的制度環境。
自2003年首次發行以來，世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而所有的這些改革，均須通過法律的“立改廢釋”來完成。
在世行評估之外，我國自主優化營商環境，更要發揮法治的引領與保障作用。近年來，推行證照分離、一網通辦、告知承諾、輕微免罰等諸多改革，凡此種種，無不是規則先行，改革與法治攜手共進。
營商環境，已然成為時下熱詞。2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，“激發市場活力，著力優化營商環境”是今年政府工作的重要任務之一。
在這熱度的背后，深層的問題是，什么是營商環境？營商環境為什么重要？營商環境里最重要的是什么？
法治是最好的營商環境
“營商環境”一詞，源于世界銀行集團國際金融公司（IFC）的“Doing Business”項目調查。該項目調查始于2002年，旨在對各國中小企業進行考察，并對在企業存在周期內所適用的法規進行評估，通過收集并分析全面的定量數據，對各經濟體在不同時期的商業監管環境進行比較，并發布《營商環境報告》（DB Report）。首份《營商環境報告》于2003年發布，其包括五套指標，涉及133個經濟體。而今，該報告包括十套指標，涉及190個經濟體。
我國的此項排名，多年來曲折前行。2018年大幅攀升，一舉躍升32位，名列全球第46名，首次躋身全球前50強。我國也成為當年進步最快的經濟體之一。
有人說，營商環境，就是政府給足優惠補貼，企業紛至沓來的一場狂歡。曾經有一段時間，為招商引資，各地紛紛比拼土地優惠、稅收減免……但此種模式，終究不可持續。對于企業而言，政府的種種優惠補貼，固然能夠惠及一時，但真正起決定作用的，卻是公平高效的制度環境。特殊照顧與額外補貼，而不是普遍降稅減費，所損害的恰恰是市場化、國際化與法治化的營商環境。
正因為如此， 2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調,法治是最好的營商環境。
更好的制度 更好的生活
新制度經濟學家、諾貝爾獎獲得者道格拉斯·諾斯（Douglass North）等人提出了“制度是極其重要的”這一命題。此種觀點可追溯至馬克思·韋伯。他運用法律來解釋西歐資本主義的興起，得出了一項著名的論斷，即“理性的”法律通過對市場交易提供預期和合法性而支撐著經濟活動的發展。在諾斯看來，富國成功地形成了可靠的、低成本的制度，保護了產權，確保了合約的履行。相反，窮國則缺乏這些孕育著市場交易的制度安排。他們的論證過程，可以簡單地抽象為以下方程式：良性法律+良性執法=良好的經濟績效。將制度優劣與國家貧富聯系在一起，已經獲得了廣泛的認可。
縱觀世界，各國的經濟和社會制度，姿態萬千，秉性各有不同，但仍然大致可分為兩類，即包容型(inclusive)和汲取型(extractive)。在包容型經濟和社會制度中,市場主體享有廣泛的權利，強調自由進入和競爭,任何人都沒有通過壟斷或者市場控制獲得超額利潤的機會,市場主體可以獲得全部或者絕大部分生產性收益，生產性激勵非常充分。歐美發達國家以及世行營商環境排名居前的經濟體，例如新西蘭、新加坡、香港等，均屬此類。汲取型是指，市場主體缺乏普遍的權利，由于市場壟斷，生產者只能夠獲得極少部分生產性收益，生產性激勵極度匱乏。比如, 歷史上歐洲殖民者對南美洲秘魯、巴西和北美洲墨西哥等的殖民。就短期而言，汲取型制度也能夠實現經濟增長，但此種經濟增長不可持續。包容型制度可以實現長期的經濟增長。
發端于2003年的世界銀行營商環境評估，即沿襲了這一思想，其方法論亦植根于此：更好的制度，更好的生活。
所測即所得
2018年10月30日，世界銀行發布《2019年營商環境報告》（DB2019），該報告是系列年度營商環境報告的第16期。中國在世行的數據及排名，由兩個城市構成。其中，上海占比55%，北京占比45%。在序言里，時任世行行長金墉先生稱，“所測即所得。在過去的16年里，沒有任何報告比《營商環境報告》更好地闡述了這句格言”。
的確，世行《營商環境報告》素以嚴謹著稱，幾乎每項指標都以一篇經典文獻作為方法論基礎，并設計了周密的二級、二級指標，采集并分析十個商業監管領域的詳細而客觀的數據，以幫助各經濟體發現并糾正問題，并引入具有可競爭性、可比較性、可量化性以及可改革性的指標來衡量監管過程。眾多機構將《營商環境報告》中的指標納入到相關衡量標準中，從而引發了更多關于“最佳營商環境”的討論，推動了全球具有包容性、可持續性的經濟增長。
自2003年首次發行以來，世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而在2018年，世界范圍內的改革活動達到高峰——僅2017/18年度，128個經濟體就進行了314項改革。2006年，在全球范圍內，注冊一家企業平均需要47天，且注冊成本占人均收入的76%。而如今平均僅需20天，成本也只占人均收入的23%，在中國，時間為8.6天，成本為零。
DB2019顯示，改革效果最大的十個經濟體分布于五個不同地區，它們的經濟規模、貧富狀況各不相同。這種多樣性表明，無論背景如何，只要決策者意志堅定，任何經濟體都能夠改善營商環境。中國和印度作為全球兩大經濟體，共進行了13項改革，成為這十個經濟體中的佼佼者。
大數據與真問題
世行《營商環境報告》包括11個指標集（DB2019啟用了其中的10個指標），用來衡量對于中小企業和國家競爭力至關重要的商業監管領域，這些指標的相關性和重要性，已經為大量的經濟文獻所證明。
以“開辦企業”（Starting a business）為例，自2003年以來，100家頂級學術期刊發表了300多篇論文，評估了市場準入的監管環境如何影響生產效率、經濟增長、就業等領域。世行營商環境評估指標中的第一項“開辦企業”，即以四名學者共同撰寫的題為《準入監管》（The Regulation of Entry）這篇著名文獻作為理論依據。
文章關注的焦點是，企業正式營業之前為了滿足法律要求所需要承擔的成本，以及在政府毫不拖延情況下所需的最短時間。數據采集結果顯示，在莫桑比克，為了達到政府成立公司的要求，企業家必須經過19道程序，花費至少149個工作日，繳納256美元的費用。而在意大利，為了同等目的而獲得必要許可，企業家需要經過16道程序，繳納3946美元的費用，等待至少62個工作日。相比之下，在加拿大，企業家能夠在2天之內通過繳納280美元費用，僅僅經過2道程序就能完成企業設立。在這些國家中，官員貪腐程度與其企業設立的繁雜程度成正比。
以法治引領和保障改革
世行研究報告指出，改革的內驅力極端重要。越是富裕的國家，推出的改革措施越多，這與越是貧窮的國家越要改革以追上富裕國家的觀點是相悖的。關于消除不必要的監管，美國的做法頗值借鑒。2018年1月26日，達沃斯論壇進入最后一天。美國總統特朗普發表閉幕演講，他說，“美國不是廢二立一，而是先解除22個繁重的監管負擔，以此來換取樹立一個新的監管規定……美國要消除一切無益的監管，我們讓商界和員工能自由發展、繁榮發展……”
我國政府近年來大力推進的“放管服”，其用意也在于釋放市場創新創業活力，打造良好的營商環境。
就提升排名而言，我們必須高度重視法律規則。運用法律手段來提升排名，符合世行的價值觀與方法論。世行報告顯示，自2003年首次發行以來，世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而在2018年，世界范圍內的改革活動達到高峰——僅2017/18年度，128個經濟體就進行了314項改革。而所有的這些改革，均須通過法律的“立改廢釋”來完成。世行營商環境報告，也忠實地記載著中國2008年以來的制度變遷。
有鑒于此，各國高度重視，紛紛通過修訂法律，來提升全球排名。例如，2012年，俄羅斯全球排名第124位，普京簽署總統令，要求迅速啟動大面積的法律法規修訂，五年內躋身全球20強。2018年，俄羅斯迅速上升至全球31名。新加坡、新西蘭等全球排名領先的經濟體，無不緊盯世行指標，動態修訂法律。我國也應以世行評估為契機，在不傷害其他法益價值的情況下，啟用法律簡易修訂程序，保持法律的市場適應性。
而在世行評估之外，我國自主優化營商環境，更要發揮法治的引領與保障作用。
近年來，上海銳意改革，推行了證照分離、一網通辦、告知承諾、輕微免罰等諸多改革，大大激發了市場活力。凡此種種，無不是規則先行，改革與法治攜手共進。
最后，法律與政策的知曉度，非常重要。
印度著名詩人泰戈爾寫道，世界上最遙遠的距離，是我站在你面前，而你卻不知道我愛你。此句用于解讀政府政策與民眾感受度之間的關系，同樣生動貼切。政府的諸多政策推出后，要贏得民眾真切的感受，除了措施本身切中肯綮之外，去繁就簡，以接地氣的方式解讀和宣講政策，同樣非常重要。
營商環境，沒有最好，只有更好；優化營商環境，永遠在路上。
(作者為華東政法大學教授 羅培新)
