史育龍   中國城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員

【核心提要】城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，也是解決新時代我國社會主要矛盾、推動經濟高質量發展的強大引擎。克服城鎮化快速發展中積累的矛盾和問題，充分發揮城鎮化的功能和作用，必須推進以人為核心的新型城鎮化。當前，應把人在新型城鎮化中的核心地位落到實處，完善符合新型城鎮化發展方向的體制機制，使新型城鎮化成為我國邁向社會主義現代化強國的強大推動力量。

城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對于全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化建設具有重大現實意義和深遠歷史意義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，積極推進以人為核心的新型城鎮化。新型城鎮化在解決新時代我國社會主要矛盾、滿足人民日益增長的美好生活需要、推動經濟高質量發展等方面的作用日益顯現，已經成為全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的重要驅動力量。

城鎮化是推動經濟發展和社會進步的基本動力

在農業文明時代，城鎮主要作為行政管理中心、軍事要塞、市場交易中心等而存在，只有很小一部分人口能夠生活在城鎮。工業革命之后，機器大工業的發展對勞動力產生巨大需求，不斷吸引農村勞動力向城鎮轉移，帶動城鎮規模迅速擴大。此后，城鎮化與工業化相伴相隨，成為推動經濟發展和社會進步的基本動力。

勞動力向加工制造業部門轉移，社會勞動生產率大幅提高，社會物質財富快速積累。工業革命之后，三次產業逐漸形成。在城鎮發展起來的加工制造業部門的勞動生產率遠遠高于傳統農業部門。大量農業勞動力向具有較高勞動生產率的加工制造業部門轉移，顯著提高了全社會勞動生產率，極大促進了物質財富的積累。

人口向城鎮遷徙，既為農業農村發展開辟空間，又使城鎮成為經濟社會發展動力源。農業勞動力向加工制造業部門轉移，帶動人口從農村向城鎮遷徙。社會總人口中農村人口的比重不斷下降，有利于提高農村的人均產出水平、促進農業農村發展，也有利于提高全社會人口素質。隨著越來越多的社會經濟活動向城鎮集中，城鎮逐漸成為生產要素匯聚地和區域經濟社會發展的動力源。

生產和消費活動向城鎮聚集，釋放巨大消費需求，推動社會擴大再生產。隨著人口和經濟活動向城鎮聚集，城鎮空間不斷擴張，形成了以高人口密度為基本特征的城鎮地域，對基礎設施和公共服務產生巨大需求。單位面積的城鎮建成區需要數倍于農村地域的基礎設施和公共服務投入，才能維持城鎮的正常運轉。與此同時，大量人口集中在具有較高勞動生產率的城鎮，使城鎮成為集中釋放消費需求的中心，并通過生產和消費的相互促進，推動社會擴大再生產。

從單個城市向都市圈、城市群等多層次空間形態發展，推動技術創新和擴散，促進文化傳播和交流。隨著城鎮化不斷推進，高密度的城鎮地域進一步發展，形成單個城市、都市圈、城市群等多層次的空間形態。在都市圈和城市群的核心城市，人口規模的持續擴大帶來人口和經濟活動的多樣性，大量具有不同文化傳統、生活習俗、教育背景和職業特征的人口聚居在一起，有利于激發創新活力、擴散創新成果，也有利于促進文化傳播和交流，城鎮因此成為人類社會發展進步的重要承載地。

充分發揮城鎮化的功能和作用必須堅持以人為核心

改革開放以來，隨著工業化、現代化快速推進，大量農業富余勞動力進入城鎮，我國城鎮化水平顯著提高，城市綜合實力持續增強。2018年末我國常住人口城鎮化率為59.58%，比上年末提高1.06個百分點，比1978年末提高41.66個百分點。城鎮化空間格局持續優化，城市群、中小城市和小城鎮加速發展。城鎮基礎設施和公共服務不斷加強，可持續發展能力不斷增強。

我國城鎮化的快速推進，有力推動產業轉型升級和經濟結構優化，不斷提高我國經濟發展質量，成為我國社會主義現代化建設的重要動力和顯著標志，成為提高我國經濟發展水平和人民生活水平的重要載體。同時，城鎮化在快速推進過程中也出現了一些問題，比較突出的有以下幾個方面：一是一些地方把物質形態的工程建設作為城鎮化的重要內容甚至主要內容。不同程度存在的“重物輕人”問題導致土地城鎮化快于人口城鎮化，產業集聚與人口集聚不同步。一些新城新區公共服務不配套不完善，影響城鎮人口的集聚和生活質量。二是一些地方對人這一城鎮化主體的關注不夠。很多長期在城鎮工作生活的農業轉移人口難以享受到同本地市民相同的權益，家人難以隨遷進城，造成大量農村留守兒童、老人，影響人民群眾的幸福感。三是忽視生態環境和傳統文化保護。一些地方圍繞項目建設推進城鎮化，存在“一切服從項目”的誤區，空氣、土壤、河流、湖泊等受到污染，對具有重要文化價值的歷史建筑、傳統街區和文物保護不力。四是全社會資源配置效率不高，城鄉協調發展有待加強。大量人口長期流動于城鄉之間，很多農村地區住房、基礎設施和公共服務設施實際利用率不高，影響全社會資源配置效率。

解決城鎮化進程中積累的各種問題，充分發揮城鎮化的功能和作用，必須貫徹以人民為中心的發展思想，大力推進以人為核心的新型城鎮化。以習近平同志為核心的黨中央高度重視推進以人為核心的新型城鎮化。2012年11月，黨的十八大報告提出堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。2013年7月，中共中央政治局會議提出積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化。2013年12月，習近平同志在中央城鎮化工作會議上發表重要講話，分析城鎮化發展形勢，明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。2014年3月，中共中央、國務院頒布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，提出走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。目前，全國已組織開展三批新型城鎮化試點，對中國特色新型城鎮化道路進行了積極探索。

以新型城鎮化滿足人民美好生活需要、推動高質量發展

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。同時，我國經濟發展也進入了新時代，由高速增長階段轉向高質量發展階段。解決新時代我國社會主要矛盾、推動經濟高質量發展，推進以人為核心的新型城鎮化是一個重要抓手。

以人為核心的新型城鎮化能夠充分發揮提高人口素質、提高資源配置效率、提高勞動生產率和增強創新活力的作用，對于進一步挖掘增長潛力、促進協調發展、提高發展質量具有牽一發而動全身的關鍵作用。把推進以人為核心的新型城鎮化作為解決新時代我國社會主要矛盾和實現高質量發展的重要抓手，當務之急是促進農業轉移人口市民化和基本公共服務均等化，破除體制機制障礙，提高資源配置效率，使新型城鎮化成為我國邁向社會主義現代化強國的強大推動力量。

把人在新型城鎮化中的核心地位落到實處。解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的能力。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優先解決存量，有序引導增量。應準確把握農民進城落戶意愿這一事關新型城鎮化走向的重要問題，讓廣大農業轉移人口作出自主選擇。繼續完善“人錢掛鉤、錢隨人走；人地掛鉤、以人定地”的制度安排，激勵城鎮吸納農業轉移人口進城落戶，幫助農業轉移人口提高融入城鎮的能力。在新型城鎮化的大趨勢大背景下實施鄉村振興戰略，優化人口和經濟活動的城鄉區域布局，實現城鄉雙輪驅動、良性互動。

完善符合新型城鎮化發展方向的體制機制。進一步深化農村土地制度改革，明晰農村各類資產權屬，建立統一規范的農村產權流轉市場。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益。加快戶籍變動與農村“三權”脫鉤，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件，促使有條件的農業轉移人口放心落戶城鎮。通過完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑等制度，為進城落戶農民提高其農村資產收益創造條件。健全新型城鎮化建設投融資機制，優化政府與社會資本合作（PPP）模式，推動形成市場化、可持續的城鎮建設投入運營機制。進一步完善政府投資體制，促進公共資源按照服務人口規模配置。深化市鎮建制和行政區劃制度改革，鼓勵鄰近城鎮開展經濟合作，優化基礎設施和產業布局。