【摘要】黨的十九大提出了鄉村振興戰略的新要求，但在項目落地方面卻存在政策不夠清晰、政企合作不夠順暢、基礎設施不夠完備、人才隊伍亟待改進等問題，需要積極發揮政府引領作用，多措并舉完善項目落地機制，使其早日落地生根，開花結果。

【關鍵詞】鄉村振興  項目  縣域政府    【中圖分類號】C916    【文獻標識碼】A

鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手。而發展農村經濟的關鍵就在于如何調動各種社會資源以各種具體項目的形式落地農村，拉動經濟，脫貧致富。這里所指的項目主要有三類，由各級政府出資支持的項目、由社會資本支持的項目、由政府和社會資本共同出資支持的項目。本文重點研究由社會資本支持的項目。

但從當前運作的現實情況來看，破解鄉村振興戰略項目需要因地制宜，根據縣域情況逐個破解。比如現階段引入的建設類項目，就可大致分為都市近郊項目、資源特殊型項目、資源普通型項目、偏遠及資源匱乏型項目四類。

都市近郊項目成功率比較高，但項目決策容易傾向于“房地產化”

都市近郊型項目靠近大都市，擁有其他類別項目無法比擬的優勢：有充足的具備消費能力的消費群體，據國家統計局數據顯示，2017年我國城鎮居民人均消費支出24445元，農村居民人均消費支出10955元，城鎮居民人均消費是農村居民的2.2倍，城鎮居民的人均可支配收入是農村居民的2.7倍；能共享城市的各項配套設施，諸如商業、交通、醫療、教育、文化、能源、產業服務等；可承接部分都市產業和人口外溢，既可以便捷地承接都市外溢的產業，又能獲得都市外溢的勞動力資源，這些勞動力資源相對于非都市區域來說仍然是優質的；靠近都市的地方政府干部素質相對較高，管理效率高，學習能力相對較強，能給予的各方面支持力度大；近郊地方政府財政狀況相對較好，便于外溢輻射到這些鄉村發展各種建設項目，如各種“農字號”“商貿號”的特色小鎮以及田園綜合體等，推動農村產業發展和新型城鎮化相結合。

都市近郊項目成功率比較高，各種資本尤其是社會資本關注度較高，障礙相對較小，完全可以通過市場化的方式進行運作。但是，這類項目存在的主要問題是：項目決策容易傾向于“房地產化”，尤其是許多社會資本的進入比較急功近利，常常打著鄉村振興的招牌行房地產化之實。項目上馬匆忙，缺乏全面規劃，不考慮長遠發展和IP打造，一旦將“棋”走偏走錯就可能陷入進退維谷的困境?？h域政府的支持政策常常缺乏持續性、長期性和一貫性，受縣鄉兩級政府換屆的影響尤其突出。因為這類項目具有資金雄厚、時間較長的特點，但工期到一半時，若逢地方政府換屆，則常常會因新一屆政府的財政狀況、建設思路、債務安排等因素影響而增大項目落地的不確定性。

資源特殊型項目特點突出，落地與地方政府密切相關

資源特殊型項目本身擁有突出的自然稟賦或產業資源，地區知名度高，招商引資難度小。這類項目因為特點突出，不容易被模仿和復制，再加上專業策劃和精心運營，很可能成為新的旅游目的地，通過市場化運作成功率很高。

這類項目目前遇到的主要問題是：一方面，地方政府應如何創造更好的營商環境、提供更好基礎配套設施和服務。比如政府要減稅降費、降低物流成本、降低生產要素成本、降低勞動力成本、降低金融融資成本等。另一方面，一些地方政府性債務管理中存在突出問題，這會間接地影響到項目落實的速度和效率。此外，IP打造和地方政府項目管理水平相對落后，也會造成資源特殊型項目落地難。這類項目雖然自然稟賦優越，但在IP形象打造、項目整體規劃上如何避免同質性、構建自身特色需要精心打磨。如一些縣鄉的文旅、民宿等鄉村振興戰略類項目自身立意很好，但落地過程中卻由于缺乏管理，導致建成后少人問津，項目基本“空置”，成本都難以回收。這就需要政府在如何提升管理水平方面下功夫，要做到提高辦事效率、整合行政資源、降低行政成本，加強行政體制改革的整體研究。

資源普通型項目易陷入同質化陷阱，需要專業運作優化

資源普通型項目大致可以分為兩種情況：第一種情況是即使通過高質量的規劃設計對項目進行優化，也不具備投資價值的，建議放棄正常市場化投資，可以從政府層面進行扶持，以清晰的全域產業規劃，集聚力量，慢慢發展，打持久戰。第二種情況是項目經過優化后，具備經濟投資價值的。目前縣域地方政府遇到難題最多的正是這類項目，有一定的資源但并不突出，容易陷入同質化陷阱。優化項目需要極其專業的運作，對地方政府的能力要求相對較高，那么這類項目發展困境如何破解呢？

從實踐經驗看，在實施鄉村振興戰略中各種項目對縣域層面的產業、人力、市場等資源條件和縣級各方面配套設施條件關聯度最大，需要從縣域層面營造更好的大環境。具體來說主要存在以下問題：

地方政府層面存在戰略不清晰、缺乏規劃或者規劃不符合當地情況，對引進的項目如何定位和運作比較模糊；不清晰、不明朗的地方政策導致投資商和開發商不敢貿然進入；地方政府財力不足，對該類項目支持力度有限；政企合作存在障礙，一些地方政府喜歡插手企業的具體業務，或者將政府應該負責的事項推給企業，職責不清晰也容易導致“懶政”行為，從而導致項目推進緩慢；多主體的合作機制缺失，該類項目涉及村集體、合作社、農戶、開發商、投資者、區域運營管理商等，多一個主體，關系復雜程度呈幾何級數增加，項目落地難度也呈幾何級數增加；缺少投資商和開發商，科學的規劃和有吸引力的政策是吸引投資商的基礎，目前很多縣域政府在政策制定上缺乏足夠的吸引力，難以找到合適的投資商；缺少人才，在縣級層面，因為工作地點、待遇、編制以及人才本身的稀缺性等多方面原因，很難有能滿足發展需要的各方面專業人才。

項目環境層面，基礎設施不完備、產業生態差、消費能力不足，是很多縣域經濟面臨的共同難題。這些年雖然中央政府對鄉村振興政策支持力度非常大，但政策真正落實到具體縣域管轄下的鄉村總體占比依然有限，經濟環境的好壞不但涉及到項目落地的難易程度，還將直接影響到該地區長期的引資發展能力。

項目開發操作層面，開發企業存在的問題主要是能力欠缺。據不完全統計，投資操盤鄉村振興項目的企業中除有少量農業開發企業外，大部分是其他盈利能力極強但是現在又亟需轉型的企業。據調查，目前，投資鄉村振興項目的企業中，地方傳統中小地產開發商和采礦企業就占了相當大的比例。他們對于鄉村振興項目普遍缺少經驗，往往急功近利。鄉村振興戰略下引進的項目一般都是大體量、綜合性、長周期的投資，對開發企業的能力要求非常高，項目科研立項、頂層設計、概念策劃、規劃設計、建設施工、產業導入、招商運營、營銷宣傳等都需要專業的實操能力。而市場上的各類專業服務機構質量參差不齊，導致很多項目都停留在概念設計階段，根本無法落地。開發企業很難找到真正有實操落地經驗的專業服務機構。短期內，無法出現一批成熟的、有足夠專業能力獨立完成整個項目的服務機構。

另外，還有偏遠及資源匱乏型項目。這類項目一般地處偏遠，交通不便，且沒有可挖掘的自然和產業資源?，F實情況是部分農村空心化，留守勞動力極少，既沒有消費人群，也沒有消費能力，這類項目無論從哪個方面來講，實施的難度都極大，一般社會資本不愿介入，主要還是要靠加大各級政府在各類公益項目的投入來逐步改善環境。

多措并舉促使鄉村項目有效落地

從縣域政府的角度要做出全面系統化的安排，對引入鄉村的項目要納入全域經濟發展規劃進行通盤考慮。建議制定中長期的規劃，力爭做到“一張藍圖畫到底”，集聚各方面力量形成合力，久久為功。積極發揮各種渠道，緩解地區財力不足問題。積極創新、主動嘗試，建立明晰的項目推進范式，明確政府具體負責部門以及其在該類項目中的角色定位、責任和辦事規程，以此可以促進項目參與各方節省時間、提高效率，幫助項目快速推進。政府主導，整合多主體的合作機制。營造良好的營商環境，加大對人才、投資商和開發商的吸引力。要建立各級項目充分授權機制，以調動各方的積極性、主動性和創造性。充分利用PPP模式，高起點規劃，打通民營經濟與政府之間合作的橋梁，發揮后發優勢。加大縣域經濟行政主導力量的支持，盡快建立可操作性的容錯機制。當前，很多地方存在行政主要領導畏難懼險、害怕擔責、追責，一味求穩求安的問題，做“太平官”的現象比較突出，這就是為什么習近平總書記一再強調要打破“為官不為”僵局的原因。要完善激勵機制，建立接地氣的、可操作性強的容錯機制，激發行政官員敢于擔當、爭相干事的優良作風，不斷探索建立和完善新型“親”“清”政商關系。

從項目環境角度出發，面對我國很多縣域基礎設施不完備、產業生態差、消費能力不足的現實，要不斷加大對鄉村振興的政策支持力度，通過政策支持改善經濟環境，而經濟環境的改善又能大大提升地區吸引力，使縣域經濟發展進入一個良性循環。優先投資對地方產業發展和項目招商有影響的關鍵基礎設施建設。地方產業發展對某些基礎設施尤為依賴，同時，基礎設施不完備，招商吸引力就會大打折扣。《住房城鄉建設部 中國農業發展銀行關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》中明確“支持以轉移農業人口、提升小城鎮公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎設施和公共服務設施建設”。在資金量有限的情況下，充分利用國家財政和政策性銀行資金，資金投放要在全域產業規劃的“一盤棋”下，推動地方產業發展和招商工作。發揮市場專業服務機構的協作作用。對這些產業生態差、消費能力不足，縣域經濟條件平平的地區在引導項目落地時，更需要專業機構配合做好全域產業發展規劃，以產業發展增加就業，提高居民收入。同時提升地區營銷能力，集聚力量，挖掘資源，擴大地區知名度。

從項目開發操作層面出發，針對開發企業存在的能力與大體量、綜合性、長周期的鄉村各類項目建設不匹配的問題，應積極調動各方力量，尤其針對社會各個專業性技術性強的組織和企業，通過專業服務模式創新的辦法來解決這一難題。優選不同環節的服務機構組成產業聯盟，共同為鄉村振興項目服務，可以確保項目自始至終都有專業的頂級專家指導把控，實現項目不同環節的順暢性，大幅提升項目最終成功落地的概率。對于偏遠及資源匱乏型鄉村類項目，要從全局角度著眼，果斷放棄傳統農業發展、鄉村產業發展、新農村建設等項目投入，實施退耕還林，進行生態涵養，有的未來還可能發展旅游，對這類地區主要應以政府為主導進行統籌規劃，以精準扶貧為目的適度展開一些小型財政可承受的項目。要充分挖掘地方優勢和特色，因地制宜，在頂層設計和運營管理上大膽探索和創新。各個環節都可以和市場上優秀的專業服務機構強化合作，合力解決鄉村振興項目發展中遇到的瓶頸問題。

(作者為中國財政科學研究院研究員)

【參考文獻】

①《阿里興農扶貧項目落地431縣 已售超49億件農產品》，新華網，2018年12月10日。

責編/賈娜    美編/于珊

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