【摘要】根治“政策打架”這種政府組織的“機體失調病癥”，需要樹立以人民為中心的理念，在政策上貫徹人民需求導向。只要以人民為中心，以人民為導向，政策之間就不存在根本的利益沖突，也就從根本上解決了“政策打架”問題。

【關鍵詞】政策打架  “機體失調病”  以人民為中心   

【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

無論東方國家的政府，還是西方國家的政府，都必須按照“科層—職能”的模式運行，否則便無法逐級、專業地完成各類公共管理與公共服務工作。這種條塊式運行天然地會誘發“政策打架”問題，因為在“科層”的“條”模式下，政府必須面對“上有政策下有對策”的問題；在“職能”的“塊”模式下，政府必須面對分成不同專業職能部門之后“兄弟之間各有打算”的問題。在某種程度上，政府提升效率的第一件事就是克服“政策打架”問題，因為這是政府自身的“機體失調病”，與人一樣，如果帶病上陣，效率必然難有保障。

“放管服”的理想很豐滿，但“政策打架”的現實很骨感

黨中央、國務院不斷推進“放管服”改革，其力度、深度、廣度不斷加大，它的一個核心立足點就是解決不同層級政府、不同政府部門之間的“政策打架”問題，更好地服務于人民群眾。為了在全國徹底落實“放管服”政策，國務院以身作則，在這屆政府任期內大力減少政府的微觀管理、避免直接干預政策，放手激發市場活力和社會創造力。經過幾年努力，國務院部門行政審批事項壓減超過了33%，這從頂層供給側方面大大減少了“政策打架”風險。

然而，地方的響應程度與中央的理想、期望有著一定的落差。各地的“政策打架”甚至引發了一批宛如笑料的真實故事。原籍安徽的貴州某縣高中女教師覃女士在持有安徽省發放的準生證的前提下，“依法”“按計劃”懷孕，然而在懷孕5個月之后，竟然收到了該縣教育局和縣計生局聯合下發的《關于責令終止妊娠的通知》，被責令引產，這種違背人性原則的要求就源于兩地的“政策打架”。湖北黃岡鴻輝通勤公司依照黃岡市政策“合法合理”地為黃岡市內的企事業單位提供員工上下班通勤服務，但在實踐中卻陷入了尷尬，一旦公司的車跨過長江進入鄂州市便立馬變成“非法運營”，需要繳納高額罰款或者停止運營，之所以如此，就源于黃岡市與鄂州市政策的“打架”。

從媒體最近的調查結果來看，目前我國各地的“政策打架”問題還比較普遍，一些地方和部門不同程度地都存在著“政策打架”現象。這昭示了一個尷尬的事實——雖然中央帶頭推動“放管服”來解決“政策打架”，以充分發揮市場的決定性作用、激發社會的活力，最終提升為人民服務的能力與效率，但從現實來看，各地的“政策打架”問題仍然存在。用時下流行語來說，分明是一種“理想很豐滿，現實很骨感”的尷尬局面。

就目前來看，為“政策打架”所做的診斷已經不少，有的觀點認為這源于政府的自利性，有人堅持認為這是公務人員“懶政”所致。這些說法當然各有道理，但卻都顯得有些“正確的廢話”的意味，畢竟這種大而化之的說法，可以用來解釋政府任何類型的管理不佳問題。從政策科學原理而言，政府所患的“政策打架”癥候，與人生病一樣，不能簡單地“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，而是要系統診斷，頭痛可能源于腳下的風寒，腳痛卻可能源于頭部神經傳導問題。

雖然通俗中人們籠統地對待“政策”，但它實際上是一個包含諸多環節的系統性概念。作為系統，一項公共政策至少應該包括這10個彼此繼起、前后鏈接的環節：政策導向確定、信息收集與甄別、備選方案抉擇、方案確定、政策實驗、政策矯正與確定、政策營銷、政策執行、政策績效評估、政策終結。這是一個“最小化政策系統”，一項成功的政策，起碼應該包含這些環節，而且若政策并非一次性解決問題的“任務性政策”，這個政策系統在一個周期完成之后，還會在更高的水平上開始新的循環。無論是單次性政策，還是多次循環性政策，這些環節中，任何一環出問題，都會引發“政策打架”的問題。

“政策打架”是一種系統性“機體失調疾病”

“政策導向確定”是政策的起點，它確定了政策的“正負號”。就我國而言，“政策導向”必須貫徹“以人民為中心”的理念，體現社會主義國家全心全意為人民服務的特征。正如習近平總書記所指出的，“我們要繼續努力，把人民的期待變成我們的行動，把人民的希望變成生活的現實”；“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節”。在我國，負責任的政策必須是以人民為中心的政策，它必須時時處處以人民需求、人民利益為導向，時時處處將人民需求與利益以公共政策的形式落實到管理細節、服務細節、具體事務中去。當然，隨著改革開放的深入，一些地方、一些干部難免受到西方腐化墮落生活方式的影響，在政策導向上開始按照“自利經濟人”的唯利是圖邏輯行事，以至于在政策制定中以部門利益、官員利益為導向，將私利凌駕于人民利益之上，若如此，便會產生政策導向的源問題，給政策前面打上了“負號”。這類唯利是圖的政策導向，從一開始就埋下了“政策打架”的種子。

一旦導向確定，便可以開始“信息收集與甄別”了。在此環節，政府需要廣泛收集各類相關資料，特別要發揮信息社會的大數據優勢，首先盡可能窮盡所有相關信息，其次將這些信息以民眾訴求為內核，按照與民眾訴求關系的緊密程度，以“差序格局”的形式進行甄別、篩選，確定出核心信息。信息收集越廣泛、信息收集越聚焦、信息甄別越準確，政策與其他政策“打架”的可能性就越小。

信息收集與甄別工作的好壞直接決定著“備選方案抉擇”環節的質量。在信息甄別完成之后，政府需要在核心信息的基礎上，編制出多個備選政策方案。之所以要編制多個方案，一方面是為了在不同的實施周期、不同的財政需求、不同的技術要求等因素約束之下選擇最優方案，另一方面是為了避免與既有的全國各地類似政策產生重復或者矛盾。只有方案周全，才可能避免新老政策之間的“打架”、不同地域政策之間的“打架”、不同層級政策之間的“打架”。若備選方案數量充足、內容周詳互補，就有助于“方案確定”環節的落實。

“方案確定”即指政府選出適合民眾需求，政府財政預算可以承受，人員、設備、技術均能夠支持，同時又不與其他任何既有政策存在重復、抵觸的方案。若方案選擇出現問題，要么政策實施起來人財物難以承受，要么便會與本地或異地的政策沖突“打架”。

政策科學之所以成為“科學”，就在于它與自然科學一樣擁有“實驗思維”。在政策方案確定之后，還不能“拍腦袋行事”，而是要展開政策實驗，我國通常將其稱之為“試點”。政策實驗需要按照政策方案的內容，逐項在實驗地域操作、實施一遍，然后找尋不足，予以改進，在“實踐是檢驗政策的唯一標準”的原則下，依據實驗結果矯正原有方案，最終確定出要實施的政策方案。這即是“政策實驗”與“政策矯正與確定”環節。這兩個環節既是為了保證政策的現實操作性，也是為了保證政策與既有各類政策的匹配性、嵌套性，否則就可能引發政策“打架”。

通過實驗矯正、確定的政策方案就成了嚴格意義上的“政策”了。但它要成為“公共政策”，還需要進行“政策營銷”工作。這項工作是將政策面向社會公開發布、宣傳，使得各類政策對象、潛在的政策對象知悉該項政策，同時也使得全國各地、各級政府了解這項政策，以便其檢視這項政策與自身既有政策的匹配性、嵌套性，防止“政策打架”滋生。這個過程與企業新產品的營銷沒有太大區別，其目標就是讓更多的人知道新產品的存在、性能、優勢等。

營銷之后，就進入了“政策執行”環節。在此環節，政府及其工作人員需要按照新的政策要求，籌劃人財物，準備各類設備，優化各類環境，積極落實政策。在實施中，有些政府和部門往往為了自身工作便利而“穿新鞋走老路”，有些政府機構甚至為了單位或者個人私利而選擇性執行政策方案，這些行為均會使政策目標“打折”，與政策的人民中心導向產生背離，最終形成“行動中政策”與“計劃中（理想中）政策”的“打架”。

在政策執行結束之后，就需要評估政策績效，把握政策實現人民需求的程度。“政策績效評估”首先可以判斷政策實施中資源投入的效率、人民滿意的程度，其次還可以判斷該項政策與既有政策、異地政策相比的優劣。績效惡劣的政策，應該立即進入“政策終結”環節，績效優異的政策，在厘清績效優異的因素、經驗之后，若非常規性政策，也應該啟動“政策終結”工作。業已完成的政策不落實終結工作，就會為它與未來新出臺政策“打架”留下隱患。

以人民為導向，以“全過程政策質量管理”根治“政策打架”病癥

正如《人民日報》所呼吁的，“政策打架，莫讓百姓埋單”。根治“政策打架”這種政府組織的“機體失調病癥”，首先需要樹立以人民為中心的理念，在政策導向上貫徹人民需求導向。只要以人民為中心，以人民為導向，政策之間就不存在根本的利益沖突，就從根本上解決了“政策打架”問題。以人民利益為導向還是以部門利益為導向，是判斷政策“正”“負”號的依據，若政策前面的符號為“負”，無論政府如何努力，其績效最終都是負值，是非服務型政府、非績效型政府的標志。當然，“人民”是個集體性、籠統性概念，為了精確把握政策的“人民導向”，就需要合理運用技術，確定出民意代表。

在確定了政策前的“正號”之后，還需要以系統思維，在政策的其他九個環節，逐項檢視問題，推進“全過程政策質量管理”，以徹底根治“政策打架”毛病。這需要在信息收集與甄別、備選方案抉擇、方案確定、政策實驗、政策矯正與確定、政策營銷、政策執行、政策績效評估、政策終結等環節均作出努力，推動政策的全面“體檢”，同時還需要檢查這些環節的邏輯關系、繼起關系，若關系錯配，也會導致政策系統內部紊亂，出現“政策打架”癥候。“全過程政策質量管理”與醫學上推行的“全面健康管理”在性質上類似，二者均強調頑疾往往源于系統性問題，而非簡單的單個要素出現異常，這是突破“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式解決“政策打架”問題的科學路徑。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“基本公共服務均等化實施效度和實現程度研究”（項目編號：18JZD047）階段性成果】

【參考文獻】

①張東鋒：《“政策打架”不能總是老生常談》，《南方日報》，2018年11月29日。

責編/潘麗莉    美編/于珊

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