農地“三權分置”改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農村改革的又一重大制度創(chuàng)新，是在堅持農村土地農民集體所有制、堅持家庭經(jīng)營基礎性地位和堅持穩(wěn)定土地承包關系的基礎上，對農村基本經(jīng)營制度——集體所有制之下的以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的進一步完善，以“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權”為基本方向，在保障農戶土地承包經(jīng)營權的同時推動經(jīng)營權有序流轉，旨在實現(xiàn)土地資源配置的優(yōu)化，促進實現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營和新型農業(yè)經(jīng)營體系的構建，促進實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。修改后的農村土地承包法落實了“三權分置”的政策要求，農村土地法權結構正式由“兩權分離”走向“三權分置”。
新中國成立以來，經(jīng)過土地改革→互助組→初級社→高級社→人民公社的制度變遷，集體所有制被確立為社會主義公有制在中國鄉(xiāng)村的實現(xiàn)形式。改革開放以來，又在集體所有制下逐漸確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權“兩權分離”作為集體土地所有制實現(xiàn)方式的探索成果，由2002年頒布的農村土地承包法加以明確。在“兩權分離”模式下，農村土地歸農民集體所有，集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位取得土地承包經(jīng)營權，享有占有、使用、收益和受限制的處分權能。基于當時的社會歷史背景和立法基礎，農村土地承包法以保護土地公有制為宗旨，為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制提供法制基礎和法權保障。土地承包經(jīng)營權的構造以保障承包者權利穩(wěn)定為主要目標，流轉受到較多限制。例如，承包方轉讓土地承包經(jīng)營權，須“有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”；以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權不得進行擔保融資；土地承包經(jīng)營權的入股限于合作生產(chǎn)，等等。
自20世紀80年代中期起，土地流轉與規(guī)模經(jīng)營便自發(fā)發(fā)生并持續(xù)至今，各類專業(yè)大戶、合作社、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉面積不斷擴大，規(guī)模化、集約化經(jīng)營水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包、多元經(jīng)營”的格局。隨著“農二代”成為人口遷移主力軍，他們與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會行為關系發(fā)生變化，農民對土地承包經(jīng)營權的依賴程度逐漸降低，土地的生活保障功能減弱，農民對土地利用的精心程度降低，部分地區(qū)甚至大量出現(xiàn)棄耕拋荒的現(xiàn)象，實踐當中亟待健全土地流轉機制，實現(xiàn)資源的有效利用。本次修法，就是對農村土地經(jīng)營方式變革與流轉現(xiàn)實的回應。修改后的農村土地承包法構造了“三權分置”的地權結構，在集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權的“兩權”安排基礎上，從土地承包經(jīng)營權中派生出土地經(jīng)營權，形成土地集體所有權、成員承包權、耕作者經(jīng)營權的權利框架。農村集體經(jīng)濟組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經(jīng)營權，由他人經(jīng)營。土地經(jīng)營權從承包經(jīng)營權派生出來后，在法律上賦予經(jīng)營者平等的、受法律保護的耕作權利。
集體土地所有權是農民集體對于集體土地的所有權，是農村土地集體所有制的實現(xiàn)形式。其權利內容包括：對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；依法發(fā)包集體土地；因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；對承包農戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為；依法對土地經(jīng)營權的流轉進行監(jiān)督；集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償，等等。要強調的是，修改后的農村土地承包法未對土地所有權的規(guī)定進行調整和變動，僅在第69條通過轉致條款規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員資格確認的原則和程序由法律法規(guī)規(guī)定，意在穩(wěn)定集體土地所有權，目的并不是通過強化所有權來壯大集體經(jīng)濟。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》要求農地“三權分置”須始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，是為了避免虛置和動搖集體所有權。“三權分置”的權利塑造重在放活經(jīng)營權，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權，這是“完善農村基本經(jīng)營制度的關鍵”。
土地承包經(jīng)營權為農戶享有，修改后的農村土地承包法進一步為土地承包經(jīng)營權強權賦能。一是明確耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應延長，從而使得土地承包經(jīng)營權更加穩(wěn)定。二是完善土地承包經(jīng)營權權能。經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權轉讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農戶，刪去了承包方須“有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的條件限制。承包方可以將土地承包經(jīng)營權向金融機構融資擔保，入股權能也得到擴充，不再限于合作生產(chǎn)。承包方還可以在土地承包經(jīng)營權基礎上派生土地經(jīng)營權，交由他人經(jīng)營土地。三是進一步保障進城農戶和婦女的土地承包經(jīng)營權。明確了承包期內農民進城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經(jīng)營權作為進城落戶的條件，農民不因進城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系而喪失土地承包經(jīng)營權。
土地經(jīng)營權是指土地經(jīng)營權人依法對農村土地享有從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)并取得收益的權利。土地經(jīng)營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利，可以通過多種方式處分土地經(jīng)營權，例如土地經(jīng)營權的融資擔保、入股和再流轉等。修改后的農村土地承包法以放活土地經(jīng)營權為價值導向，賦予了土地經(jīng)營權靈活的流轉方式。其一，經(jīng)營權主體沒有身份限制，各類專業(yè)大戶、合作社、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體均可以取得土地經(jīng)營權。其二，經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經(jīng)營權。其三，土地經(jīng)營權具有出租、入股、融資擔保等權能。
“三權”分別具有各自的制度功能，形成了一個完整的權利體系。集體土地所有權在所有權層面實現(xiàn)了土地公有制的目標，確保農村土地集體所有不動搖。土地承包經(jīng)營權是“兩權分離”和“三權分置”并存時的一類用益物權，兼具財產(chǎn)屬性和身份屬性，對集體經(jīng)濟組織成員而言是最主要的集體成員權利。在“三權分置”中，土地承包經(jīng)營權具有核心地位和樞紐功能，前后聯(lián)結土地所有權和土地經(jīng)營權。土地經(jīng)營權直接反映出促進土地資源市場化配置、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推進農業(yè)供給側結構性改革的政策目標，旨在賦權承包農戶將土地經(jīng)營權依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
集體土地所有權為“三權”中的母權利，派生出土地承包經(jīng)營權。土地承包經(jīng)營權是集體土地所有權的具體實現(xiàn)形式，由本集體經(jīng)濟組織成員承包取得。承包方轉讓、互換土地承包經(jīng)營權，不產(chǎn)生“三權分置”的效果。承包方通過出租（轉包）、入股或其他方式向他人流轉土地經(jīng)營權，則會產(chǎn)生“三權分置”的效果，此時土地承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權。派生土地經(jīng)營權是對土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)功能的激活與分割，農戶的土地承包經(jīng)營權本身不因此發(fā)生改變，承包農戶與發(fā)包方的承包關系不變。受讓人改良土壤，建設農業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設施，或對經(jīng)營權進行融資擔保、再流轉的，須經(jīng)承包方同意。土地經(jīng)營權派生自土地承包經(jīng)營權，與集體土地所有權沒有直接的關系。但是，按照修改后的農村土地承包法，受讓人行使土地經(jīng)營權從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時，需要接受發(fā)包方在用途、土地利用方式等各方面的監(jiān)督。
（作者：劉守英，系中國人民大學經(jīng)濟學院教授）
