【摘要】鄉村基層工作就如同堆積木、建高樓和造人梯中最底層的部分，需有深厚穩固的地基和逐層減壓。然而，事實上，呈倒三角的行政管理和服務體系，將更多任務和責任層層下傳，重壓在鄉村基層干部身上，鄉村干部難以承受、苦不堪言。為鄉村干部“減負”雖不是新問題，但卻一直沒得到有效解決。

【關鍵詞】基層干部  一票否決  基層治理    【中圖分類號】D62    【文獻標識碼】A

鄉村基層干部負重前行

一是人數少、任務多，導致鄉村基層工作基本成“維持”局面。如按絕對比例看，全國鄉村干部隊伍是相當龐大的；然而，將他們分散到全國廣大鄉村基層，其數量就很有限了，甚至出現鄉村基層干部極為缺乏的狀況。據筆者下鄉調研了解到，鄉鎮干部編制按“只減不加”原則，大鄉鎮是七八十人，小鄉鎮為四五十人，然而，鄉鎮工作繁雜多樣，除自身工作，還要完成上面各層級包括縣職能部門分派下來的任務，這就造成鄉鎮干部疲于應付的局面。有地方前兩年承擔行政事務多達150多項，編制權力清單后，仍有113項。用鄉鎮干部的話說就是：“干、干、干，白加黑和五加二”；“累、累、累，昏天又黑地”，日夜不停地工作，缺乏足夠的睡眠和休息時間，甚至在重要崗位上被要求24小時不能關手機，其勞累和壓力可以想見。為解決問題，許多鄉鎮只能通過外聘人員減負，但也只能按行政、事業、外聘為1：1：1的比例進行，難以解決根本問題。

二是素質低、能力差、頭緒多，形成鄉村干部難以應付的“被動”性。不論是學歷、年齡還是現代化能力水平，鄉村干部都存在明顯的不足。不少村干部還只有初中甚至小學文化程度，年齡偏大是鄉村干部的普遍特點，鄉村干部跟不上國家社會尤其是現代化發展是當下最突出的短板。然而，他們卻面臨蜂擁而至的工作任務：有的是縣政府下派的，有的是縣直部門下達的；有的是經濟發展尤其是扶貧工作，有的則為安全生產甚至計劃生育等；有的要簽訂責任狀，有的則要突擊檢查；有的是他們了解和擅長的，有的對他們來說則是完全是陌生的。在調研中有鄉鎮干部反映，他們一人至少肩負五六份工作，可謂疲于奔命。像一團亂麻，鄉鎮工作常陷入困局，不要說目前鄉鎮干部的能力水平總體偏低，即使他們都現代化了，恐怕也難以應付。

三是權力小、責任大，致使鄉村干部處于誠惶誠恐、如履薄冰狀態。作為行政體制的最低層，鄉鎮的權力是相當有限的。這主要表現在：第一，少有法定的職權，法律多為縣以上級別各部門賦予職權，鄉鎮不但少有，還要承擔法律法規的要求事項。第二，無人事權。所有編制都要通過縣一級，新增工作如精準扶貧就沒專門設編。第三，無財權。鄉鎮財政需要縣級財政撥款，經費也要到縣里報賬。村民自治特別是農業稅被取消以來，鄉村政治權力和經濟來源空間被大大壓縮，一度曾導致權力空轉。加之，鄉鎮干部待遇低，被提拔晉升的機會極其有限，從而造成他們的工作積極性不高。然而，并不是因為權力小，鄉鎮干部就沒多少責任，實際責任反而比其他層級更大。這主要表現在立軍令狀，不斷被檢查、考核，工資、獎金和職務升降都直接與工作成績掛鉤，實行一票否決制，等等。本來鄉鎮干部待遇就低，晉升機會不多，基層工作風險又大，這就造成干部的“壓力山大”。筆者在鄉村基層調研時，干部反映安全生產和維穩都一票否決，規定一個鄉鎮一年到京上訪不能超過5人，重要時期重點對象需24小時盯緊，干部一天三班倒，人都要崩潰了。

四是考核名目繁多，于是上有政策、下有對策，甚至產生弄虛作假現象。現在之所以在鄉村基層流行“留痕”管理，主要是為了應付檢查，這也是避免被追責打板子的形式主義做法。于是，不斷要求干部記工作日志，留存各種檔案材料，填寫各式各樣的表格，核實名目各異的數字，建立大小數據庫，不一而足。其中有些當然是必要的，需要認真去做；但更多的則是不斷重復甚至是虛假編造，以至于讓填表變成工作常態，不少人被這種填表、造假工作淹沒了。筆者在鄉鎮遇到一名女大學生志愿者，她說自己長時間的全部工作就是填表，“都快把人填瘋掉了”。還有鄉鎮干部反映，每年要接受的檢查多達100至150次，有時一天要同時接受多個檢查，這里既有明檢又有暗查。如檢查不合格，通報一次扣分一回，以作為年終考評依據。因為實在應付不來，作假就變得不可避免。

當然，鄉村基層干部面臨的壓力遠不止這些，其中有些是潛在性、碎片化和隨意出現的，如誰也不知道鄉村群體性事件何時以及以怎樣的方式發生，這就需要始終保持清醒，不得不多做預案，將工作做細和做到家，以確保萬無一失。這就不可避免導致鄉鎮干部身心俱疲，難以安心和放心，更不要說做開創性的工作了。

鄉鎮干部高強度、高壓力工作的危害性

在對全國百余縣的調研中筆者發現，對于在“重負”下高強度、高壓力的工作，鄉村干部普遍表示不滿，有的甚至表現出厭倦、反感甚至悲觀情緒，當然更多的則深懷憂慮。對此，必須給予足夠重視，更要看到其中隱含的危害及其風險。

首先，最直接的嚴重后果是，鄉村干部不作為，甚至采取陽奉陰違、弄虛作假的做法，更談不上積極進取、大膽開拓、創新發展了。應該承認，人的精力是有限的，不要說鄉鎮干部沒三頭六臂，即使有也難以保證他們能應付這樣的層層重壓。從心理學角度看，當鄉鎮干部身負重任、又處處是雷區、還不得不前行，那他們就自覺不自覺采取規避措施，即全力應對“一票否決”任務，做最急切和被催逼得最緊的、利益最為直接也最大的工作。至于積極進取和開拓創新，都會因各種合理與不合理的理由被放棄。

其次，給鄉村干部蒙上陰影，整體挫傷其積極性，也易導致鄉村基層工作的整體坍塌。在筆者到鄉村基層調研時，鄉鎮干部有強烈的不滿情緒，那就是工作繁忙勞累，工資待遇卻較低，有的地方每月工資只有2000元，還有的地方更少，且常處于拖欠狀態。不少鄉鎮干部反映，他們干得再好，也少有晉升機會，因此混日子成為不少人的心態。另外，鄉鎮干部調離的現象比較突出，有的將在鄉鎮工作視為畏途，能跳出的哪怕在縣城做個普通干部也在所不惜。近年來還有一種趨向，不少鄉鎮干部自動辭職，有人甚至直言，經商做買賣一天賺的錢有時比當干部一月掙得還多，所以對于鄉鎮干部一職并不貪戀。如果有追求的人都不愿再當鄉鎮干部，那么鄉鎮基層工作的基礎將受到威脅。

最后，影響國家戰略發展大局，從而動搖治國理政和現代化建設的根基。廣大鄉村基層雖遠離國家戰略發展中心，也不直接決定國家政治、經濟的發展命脈；但它既是國家基礎又是未來發展的動力所在。習近平總書記曾將鄉村基層和鄉鎮干部比成國家大廈的地基和鋼筋，絲毫來不得半點馬虎大意。表面看來，一個鄉鎮之于國家尤其是一個縣都不算什么，但數萬個鄉鎮的好壞就與國家發展息息相關。問題的關鍵是，沉重壓力下的鄉鎮干部并不在個別或少數，而是具有普遍性，也是牽扯到整個鄉鎮發展的重大問題。應該說，廣大鄉鎮干部整體是好的，但重壓之下形成的一些干部變形可能帶來的風險，必須給予科學評估和高度警惕。

創新為鄉鎮干部“減負”的思維方法

為鄉鎮政府定位賦權，確立其根基性、重要性、主體性、獨立性，這是為鄉村干部減負的首要措施。第一，從制度甚至法律角度為鄉鎮政府定位，將其在行政體制中的根本和核心基礎地位確定下來，任何層級都不要忽略甚至無視其重要價值。有了職業的神圣感與自尊，就能克服長期以來存在的“零余者”形象甚至“可有可無”的偏見，也可避免鄉村干部被隨意左右和驅使的危險。第二，真正確保鄉鎮政府的權、責、利，使鄉村干部有法可依，在職權范圍內行政。目前，鄉鎮政府權小責大、無權無勢、權責利的邊界不清，這是導致其超負荷運作和不斷被分派任務的漏洞所在。如將鄉鎮政府的權、責、利進一步明確，鄉村干部就可用制度或依法維權，也可對一些侵犯者說“不”。第三，提高鄉村干部待遇，尤其要將優秀年輕干部下派到鄉村基層接受鍛煉。長期以來，鄉鎮干部職位成為“雞肋”，食之無味而棄之可惜，因為待遇太低、任務繁重、責任重大、擔驚受怕，而且晉升困難，鄉鎮干部得不到應有的尊重，更難獲得自豪感。要改變這一局面，應該像下派鄉村“第一書記”那樣，讓更多有才干、抱負、水平的年輕干部成為鄉鎮干部，要像重視縣委書記那樣重視鄉鎮書記，并給予物質和精神獎勵，在全社會形成當鄉鎮干部光榮的氛圍。

以服務型政府建設為目標，既可讓上級政府達到行政事務瘦身的目的，更可使鄉鎮政府真正做到“減負”。追根溯源后筆者發現：令鄉鎮政府負重前行和難以承受的是上級政府有著過于繁重的行政任務。因此，要真正讓鄉鎮政府“減負”，必須讓上級政府“瘦身”，即由行政命令型向服務型政府轉變。這既是實踐更是觀念層面的。給鄉鎮政府“增負”的根源在于上級政府的行政化思維，也與鄉鎮政府自身沒破除行政化思維有關。要從破除政府的行政命令式為政方式開始，由上而下進一步深化服務型政府建設。上級政府和鄉鎮政府都要改變甚至摒棄政府權力包攬一切的陳舊觀念，樹立有限政府、責任政府、法治政府和服務型政府理念，充分發揮市場、社會、自治作用，才能真正給鄉鎮政府“減負”。

建立權力清單，嚴控對鄉村基層工作的多頭檢查、重復監督、繁復考核，尤其不能讓“一票否決”過于隨意和任性。這就需要建立鄉村基層工作權力清單制度，對檢查監督有關事項嚴格把關，到底哪些可留，哪些必須清除，哪些一定要堅決禁止和杜絕，自上而下都要有科學研究和明確規定。至于結合各地實際情況所進行的特殊監督檢查，也要經過論證和特批，以確保鄉鎮政府的獨立性和自主性。特別值得強調的是，要大量縮減“一票否決”的數量和評級，尤其要降低“一票否決”的處罰范圍和力度，以便將“一票否決”的利劍從鄉村干部頭頂移開。除一些重大錯誤不可逾越，需要重罰甚至給予刑事處分，要慎用“一票否決”，更要出臺容許鄉村干部出錯、犯錯的相關制度。因為沒有試錯、出錯的制度保障，鄉村干部就不可能走出被嚴懲的陰影，進入開拓創新的探索。因此，取下“一票否決”緊箍咒，讓鄉村干部開放進取、大膽探索、積極創新，是當前非常重要和明智的路徑選擇。

充分發揮廣大人民群眾的監督作用，以限制和抵制各級政府和有關部門為基層加碼和增負。改革開放以來，村民自治和人民群眾的自我管理能力大大提升，廣大人民群眾以前所未有的活力、魄力、能力積極參與到鄉村治理和治國理政的洪流，并發揮了越來越重要的作用。村務監督委員會、基層民主理事會、農村民主日活動等都是其創新形式。不過，也應該看到，人民群眾在不少地方存在“被民主”和“被協商”的情況，不少監督也是被動監督而非主動監督。事實上，沒有人民群眾的有力有效監督，鄉村基層政府就不會實現服務職能轉變。因此，歸根結底，要在人民群眾自主性和有效監督上下功夫，這是避免鄉村干部受制于人、真正“減負”的可靠力量。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員，“政治發展與國家治理”創新項目組首席研究員）

【參考文獻】

①習近平：《加強基層基礎工作，夯實社會和諧之基》，《求是》，2006年第21期。

②趙秀玲主編：《中國基層治理發展報告（2017年）》，廣州：廣東人民出版社，2017年。

責編/周素麗    美編/于珊

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