【摘要】為了在基層治理中更好地貫徹監督執紀，促進基層治理現代化建設，提高廣大基層黨員干部的積極性、能動性，亟需在加強基層監督執紀的同時，堅決地推進基層激勵創新機制、容錯糾錯機制、權益保障機制、干部培養機制以及縣鄉體制機制的深化改革，以期構建制度體系協同、制度績效互強的基層現代治理體系。

【關鍵詞】基層治理 監督執紀 激勵保障 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，黨風廉政建設取得了歷史性成就，各項管黨治黨制度創新協同推進。其中，監督執紀“四種形態”的推進運用，促使基層的政治生態、領導作風、干部行為發生巨大優化，有力地推動了基層社會各項事業的全面發展。但取得成績的同時，可以發現，在基層，一些干部庸政、懶政、不作為、創新活力不足、主動性不強等問題依然存在，甚至在當前扶貧攻堅、鄉村振興任務艱巨、壓力較大的情況下，一些基層黨員干部改革創新和奮發作為的主動性、積極性、能動性反而出現了減弱的苗頭，這給我國基層治理現代化建設帶來了隱患。因此，為了更好貫徹監督執紀，在加強干部思想教育的同時，應該更加關注制度機制改革創新，形成監督執紀與激勵保障協同共進、干部遵紀守法與創新作為良性互動。

監督執紀與激勵創新協同共進

從全國各地調研中反映的情況來分析，當前基層干部壓力較重，主要來自兩方面。一是任務繁重的壓力，根據我們的調研，這是基層干部普遍反映的問題，特別是隨著扶貧攻堅、鄉村振興的加快推進，各項基層工作都是以“時間表”的形式“倒逼完成”。鄉鎮的主要領導，每人一般都具體負責十幾項工程和任務，而無論哪項工程任務，都與上級領導部門簽訂了“項目責任書”，不能有任何的時間拖延和質量瑕疵?？梢哉f，基層黨員干部承擔了較重的工作壓力，其中一些干部甚至產生了“畏懼作為”的不良情緒。二是問責追責的壓力，這種壓力本是監督執紀在基層大力推行后形成的良好局面。壓力之下，基層干部在黨性原則、政治意識、遵紀守法、廉潔行政等方面自覺性高度提升。但同時，有的干部卻滋生了“怕擔責、怕追責”的情緒和壓力。

可見，基層干部反映的這些問題是真實存在的，這就要求在加強監督執紀、遵紀守法的制度約束同時，必須同時加強激勵創新、奮發作為的制度激勵，在干部考核評價機制、選拔任用機制等方面推進改革，盡快形成鼓勵基層干部“大膽創新、勇于作為”的制度機制，保證基層干部既能遵紀守法、廉潔自律，又能積極能動、奮發作為。

監督執紀與容錯糾錯協同共進

2018年5月，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，再次重申了習近平總書記強調的“三個區分”：“把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。”這為“容錯糾錯”機制的推行指明了方向。

但在基層的改革創新中，如何保證“容錯糾錯”的機制落實到位，并能使其與監督執紀的“四種形態”協調不悖，還需要在“實施細則”方面深化細化。如在省市對縣區、縣區對鄉鎮的容錯糾錯中，如何結合動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等情況，真正落實甄別“三個區分”，對該容錯的大膽容錯，不該容錯的堅決不容。這些都在考驗著省、縣、鄉三級政府的權力關系和責任擔當。還有，對于給予容錯的干部，其后怎樣選拔任用？上級領導出現了“容錯錯誤”時，又怎樣給予追責和處罰？容錯糾錯的機制運行，如何保證其公開公正合法？這些問題都需要在基層實踐中加以進一步探索和完善。在扎緊權力監督的制度籠子的同時，大力激發改革活力、拓展創新空間，推進監督執紀機制與容錯糾錯機制的制度協同，增進制度績效的互動互強，是改善基層治理亟待推進的緊迫需求。

監督執紀與權益保障協同共進

監督執紀“四種形態”在基層的全面推行，體現了黨風廉政建設中，“治病”與“救人”、“懲前”與“毖后”、“嚴管”與“厚愛”的統一，特別是第一種、第二種形態的廣泛使用，更使絕大多數黨員干部得到組織的“關照”和“提醒”。與此同時，為了更好地保護和支持廣大基層黨員干部，更好地激勵干部擔當責任和勇于創新，我們也需要用制度機制保證干部權利、維護干部權益。

近幾年來，在加快推進精準扶貧、鄉村振興的大局中，基層干部直面上訪維穩、征地拆遷、公共安全和利益調節等矛盾沖突，責任和壓力日趨加大。但其自身的權利和利益卻無更多的制度保障。體現在以下方面：其一，法定休息時間得不到保障，基層鄉鎮干部“加班加點”，休息時間無法保障，已是公認的普遍事實，“白加黑、五加二”，“星期六保證不休息、星期日休息不保證”，便是基層的普遍呼聲。其二，工資待遇低下，基層干部待遇偏低，也已呼吁多年，特別是中西部貧困地區，一個鄉鎮一般年輕干部，工資在3000—4000元左右，而鄉鎮書記鎮長，工資也就在5000—6000元左右。而除工資之外，基層干部很少有其他的福利補助。其三，身心焦慮疲倦，基層干部“亞健康”狀態普遍存在，工作任務的壓力、問責追責的壓力、養家糊口的壓力，正在摧殘著基層干部的身心，甚至個別干部不能及時排遣壓力，患上“抑郁”和“失眠”等病癥。

監督執紀的制度約束和警示，更多地體現著對基層干部的“嚴管厚愛”，是“負向激勵”的制度約束機制，但同時我們的基層也亟需制定實施保障干部權益的“正向激勵”，用“負向激勵”與“正向激勵”的協同合力，才能更好激發基層干部勇擔責任、創新改革。

監督執紀與干部培養協同共進

基層干部后繼乏人的狀況，優秀合格人才缺失，也是多年來基層干部的普遍呼聲，這在中西部貧困地區表現得更加明顯。體現在幾個方面：一是“進不來人”，由于基層工作的艱苦和任務的繁重，報考基層公務員的人數較少，尤其是那些老少邊窮地區的崗位常常無人報考。年輕人才大量涌進大中城市的趨勢不可逆轉，畏懼基層、畏懼鄉村、畏懼貧困地區，成為基層鄉村難以吸引優秀人才的重要原因。

二是“留不住人”，迫于就業壓力而暫時進入基層的年輕干部，也是把基層鄉村作為“暫棲之地”，一有機會，也是極力通過考研、調離、經商等方式，急切地離開鄉鎮基層。各地年輕干部普遍反映，不但工作任務重，責任壓力大，工資待遇低，而且基層偏遠鄉鎮，年輕人連對象也找不到，更不用說“扎根基層”了。還有對年輕干部來說，“晉升渠道”的不暢，發展空間狹窄，也是“留不住人”的重要原因。

三是“培養人難”，年輕大學生進基層鄉鎮，首先有行政編與事業編的區別，兩者比例一般在2:1之間?；鶎邮聵I編人員，與行政編人員，“干的是一樣的活”，但待遇卻有較大區別，晉升也有不少限制，如鄉鎮“七站八所”的事業編人員，其最高的職務也就是一個“股級”。我們在調研中了解到，中部一個鄉鎮的財政所所長，20多歲已經干到其職業的“最高職務”，因為“股長”已經“到頂”，如不調走就再無“晉升”希望。其次，在鄉鎮基層，無論是行政編還是事業編人員，都在“超負荷”的負重狀態，根本再無任何時間外出培訓學習。而且，越是年輕的干部，擔負的工作任務越重。西部一個鄉鎮扶貧辦的90后干部，“一年幾乎沒有出過門，整天都在電腦上填寫各種報表和數據”。年輕干部普遍抱怨，“別說外出參加學習培訓了，連談戀愛的時間都沒有了”。

監督執紀的制度約束要在基層長久發揮作用，需要考慮如何讓其與干部培養選撥的制度機制相協調、相配套，這將是保持基層干部隊伍優良穩定的制度基礎。

監督執紀與縣鄉體制改革協同共進

現行的監督執紀“四種形態”的運用，在基層政府中，主要體現為縣級黨委政府和縣監察委員會對下屬的鄉鎮干部進行“問責追責”，然而，如果不注重問責的方式方法，只“單向加碼”，很可能會日益加重鄉鎮基層干部的責任壓力和焦慮情緒，影響其開拓創新。

有一種情況：有一些縣級部門不能以身作則、敢于擔當，真正帶頭引領發展，而是利用監督執紀的“單項加碼”給鄉鎮政府 “層層加碼工作任務”，“層層推卸工作責任”。甚至只注重召開會議、部署工作、與鄉鎮領導簽訂責任書，然后，每月、每季度、每半年、年終，不斷地到鄉鎮和村中驗收考核，對其考核的每項工作進行“量化打分”，對其檢查中發現的失誤錯誤進行“問責追責”。而鄉鎮政府幾乎承擔了所有的基層任務和工程，不但是其具體的實施者，還是其實施責任的最終承擔者，從精準扶貧、信訪維穩、計劃生育，到群體事件、森林防火、交通事故，從環境治理、道路建設、城鄉衛生，到教育醫療、住房安居、社會保障等，幾十個大項、幾百個小項的各種各樣的任務和責任都壓在了鄉鎮基層干部的身上，最終的責任追查的“板子”也都要打到基層干部的身上。我們調研采訪過的幾個受到“警告”處分的鄉鎮書記，都是為了鄉鎮發展而稍有差錯，就被追查“處理了”。而因為失誤錯誤被“一票否決”“就地免職”的鄉鎮領導，在全國各地的調研中，也有所耳聞。

從以上可以看出，監督執紀“四種形態”的運用，在基層治理中，涉及復雜的縣區與鄉鎮體制改革。只有進一步調整縣、鄉權力關系，理順權、責、利的協調關系，改變鄉鎮政府“權小、責大、事多”的困局，推進鄉鎮“賦權擴能”取向的體制改革，才能在加強監督執紀的同時，充分調動基層干部改革創新的積極性和主動性。

需要重申強調的是，筆者的分析絕不是質疑監督執紀“四種形態”的運用，更不是否定黨風廉政建設的重要性，也不是為基層干部的一些違紀違法行為辯護，而是為了在基層治理中更好地貫徹監督執紀。為了更快地促進基層治理現代化建設，提高廣大基層黨員干部的積極性、能動性，就亟需在加強基層監督執紀的同時，更為堅決地推進基層激勵創新機制、容錯糾錯機制、權益保障機制、干部培養機制以及縣、鄉體制機制的深化改革，以期構建制度體系協同、制度績效互強的基層現代治理體系，從而推動基層治理的法治化進程。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導，“政治發展與國家治理”項目首席研究員）

【參考文獻】

①《中國共產黨黨內監督條例》，新華網，2016年11月2日。

責編/谷漩 美編/史航

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。