【摘要】意見箱是一些政府部門和服務機構征詢公眾意見建議的重要方式之一，但在實踐中卻遇到了諸多難題。這些難題很大程度上與政府信任密切相關。要解決這些難題，就需要優化意見箱制度設置，提升政府公共政策績效，彌合差序政府信任所帶來的可能負面效應，共同促進意見箱制度更好地發揮作用。

【關鍵詞】政府信任 意見箱 政策績效 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

設立意見箱原本是一些政府部門和服務機構征詢公眾意見建議的重要方式，但據調查發現，有的實體意見箱實際上已變成擺設，甚至淪為“垃圾箱”，一些網上意見箱更是反映渠道不暢，導致民意收集受阻，進而陷入惡性循環，不利于基層民主治理，極易引發社會風險。實際上，無論是實體意見箱，還是網絡意見箱，都應該是政府與群眾有效溝通的渠道，但由于現實因素的影響，卻沒有達到應有的效果。

意見箱作為一個連接國家、政府與群眾的重要媒介，能夠充分反映群眾對政府信任的程度

從現實中看，意見箱制度在我國的政府治理中具有重要地位，各級政府和職能部門基本都設有相關的意見箱。從意見箱的發展演變過程來看，意見箱具有較悠久的歷史。從古代社會的諫鼓、謗木、恒表、銅匭、望柱、申明亭等傳統形式，一直發展到當代以實體和網絡為主要表現形式的意見箱，其形式隨著時代的變遷越來越多樣化。但無論意見箱的形式如何演變，其應該承擔的溝通群眾、反映民意、聯系社會的功能一直沒有改變。而除了常見的實體意見之外，最為常見則是以互聯網形式呈現的意見箱，諸如“市長信箱”“部門信箱”等，這些多種形式的意見箱已經成為人民群眾反映現實問題、進行有序政治參與的重要渠道之一。多種形式的意見箱，既有利于政府便捷地搜集群眾意見，也方便了群眾能夠反映現實問題。

雖然意見箱具有重要作用與功能，但實踐中也存在諸多問題。如一些地方對意見箱缺少日常管理維護，使用率非常低下。而有的部門為了應付上級安排，有意或者無意地把意見箱安排到群眾接觸不到的地方，諸如此前已經被媒體曝出的兩米高的意見箱、攝像頭底下裝意見箱等，這些都體現出某些政府部門對意見箱的態度，導致原有的實體意見箱沒有能夠真正發揮其應有的作用。隨著近幾年互聯網的迅猛發展，各地紛紛建立了網絡意見箱，能夠方便群眾快捷地反映意見，但同時由于相關部門意見箱里的意見反饋不及時，導致一些群眾產生了提意見“提了也白提”的想法，極大挫傷了群眾參與其中的積極性。

其實，要理解當前意見箱存在的問題，就需要理解其背后承載的理論邏輯。意見箱作為政府把握民意的一種重要方式，之所以其實際效果距離原有本質功能有較大差距，很大程度上就是因為一些群眾對意見箱及其背后的政府信任度降低，導致不能真正發揮作用。從一般意義上來看，政府信任是指群眾在與政府部門互動過程中，希望政府能夠依照公民期望來進行公共管理與提供公共服務的過程，是公民在期望和認知之間對政府運行的總體性評價，反映了公民對于政府實際行為正當性的心理認同。中國政府治理之所以能夠不斷取得經濟與社會發展成就，形成較高的政府治理績效，就離不開來自于公民對政府的持續而廣泛的信任，可以說有效的國家治理與政府治理離不開穩定且高水平的政府信任。意見箱作為一個連接國家、政府與群眾的重要媒介，能夠充分反映群眾對政府信任的程度。如果群眾對于政府信任程度高，那么意見箱使用頻率就可能高，就能有效發揮作用，反之則起到負面效應。因此，要理解當前意見箱制度中存在的問題，政府信任為我們提供了一個比較具有解釋力的理論維度。

意見箱為何存在“沒意見”“不愿提”“不想提”“不敢提”等問題

如果對當前意見箱中存在的問題進行歸納，基本上可以總結為“沒意見”“不愿提”“不想提”“不敢提”等諸多難題。雖然學界對此問題有多個角度的解釋，但如果我們從政府信任的角度研究，就會發現其中原因主要體現在以下三個方面。

第一，意見箱自身管理問題耗費了信任資源。政府信任是群眾與政府部門在長期互動中，對對方的行動目的和預期效果的檢驗而形成的，并根據不同的檢驗效果而形成了不同內容的政府信任的資源。作為政府面對群眾的一個重要窗口，意見箱自身管理是否完善直接關系到政府信任資源是否能夠有效供給。從現有一些地方的調研情況來看，有些實體意見箱往往疏于管理或長期無人管理，甚至有的顯得銹跡斑斑，不僅損害了政府形象，而且將其原本應該發揮的功能消失殆盡。不僅如此，有些網絡意見箱則形成了相對復雜的使用與管理程序，諸如群眾在使用網絡意見箱時，經常被要求填寫姓名、身份證、通訊地址等個人信息，這樣不僅容易產生信息安全的隱患，而且也可能使群眾產生害怕因反映問題而遭到打擊報復的顧慮，從而為了自身安全而不敢使用。而有的網絡意見箱管理流程不合理，回復缺少實質性內容，甚至出現了千篇一律的統一回復等情形。或者回復周期過長，從受理到辦結需要較長時間，這些都使得群眾容易產生意見箱流于形式的感覺，不僅不會促進新的政府信任資源產生，而且也會損耗現有的政府信任資源，影響意見箱制度作用充分發揮。

第二，依賴于政策績效的政府信任影響了意見箱作用發揮。作為一項重要的制度，意見箱往往與其所在部門的政策績效緊密相關。從具體功能來看，意見箱搜集的問題往往與某一項具體公共政策相關，經常是特定公共政策行為出現問題以后的后果反映，而這些公共政策往往與群眾的日常生活密切相關，大多集中于城市管理、社會保障、教育醫療等民生領域。實踐證明，一項具有公平正義導向并且透明的公共政策能夠充分調動群眾的積極性，在此過程中群眾可以感受到公共政策的公開性和真實性，那么群眾對政府的信任度就會得到提升，在這種背景下群眾使用意見箱的頻率就會上升，意見箱的功能就能充分發揮。如果政府部門及其人員出現不正當行政行為，如不作為、腐敗行為等，就會引發對政府不信任，再加上一些地方政務信息不夠透明，甚至存在有意隱瞞關鍵性信息的行為，就容易引發群眾的猜忌，引發群眾對于政府不信任，導致群眾對政府的原有期望和實際認知之間就會形成較大的落差，于是意見箱成為一種擺設也就理所應當。

第三，政府信任的差序格局影響了意見箱作用發揮。從現有研究來看，我國的政府信任往往形成了一定的差序格局，即群眾往往對中央政府比較信任，而對地方政府則呈現出較不信任態度，并且政府層級越低群眾對其信任度越低。這種政府信任的差序格局對于意見箱的功能充分發揮也有重要影響，人們在面對意見箱時，往往基于對基層政府的不信任，擔心自己提出的意見不能引起重視，就可能產生了“多一事不如少一事”心態，基層政府或者部門的意見箱使用頻率也就會不斷下降。由于對上一級政府呈現出較高的信任度，就有可能通過上一級政府的意見箱來反映實際問題，但如同前面所言，有些地方的意見箱管理制度并不是太完善，一些政府工作人員對意見箱來信處理可能不及時、不認真，甚至是有選擇地處理，那么就會嚴重影響到群眾使用意見箱的積極性，導致意見箱功能不能得以體現。

如何最大限度發揮意見箱的功效

隨著中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對于美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也日益增長，而后者正是當前社會關注的熱點，也是目前各種問題相對集中的領域。通過提升政府信任程度，充分發揮意見箱的效能，將群眾在日常實際生活中所面臨的問題有效而合理進行解決，實際上就是適應新時代對于國家治理和政府治理的新要求。我們可以通過以下三個途徑，來最大限度發揮意見箱的效能。

首先，通過優化意見箱制度設置來提升政府信任。良好的制度是提升政府信任的重要基礎，對于意見箱來說更是如此。在制度優化過程中，政府對群眾需求的回應程度既是意見箱制度能夠發揮作用的關鍵，也是提升政府信任程度的基礎性措施。因此我們需要根據不同類型的問題，在對意見箱實施更為精細化管理的基礎上，更加快捷地對群眾的各種需求進行回應。對于實體意見箱而言，要根據實際情況合理設置，方便群眾提交相關意見，同時也要加強意見箱的日常管理，避免意見箱管理程序的簡單化或繁瑣化，定期對意見箱收集內容進行分類登記和整理歸納，明確規定信件處理的流程和責任，及時進行制度化反饋。對于網絡意見箱而言，如果遇到處置周期較長的網民訴求，應當采取分步驟回應的策略，定期與網民進行溝通，建立雙向溝通機制，使其感受到他們意見被充分重視。針對一些常見的網絡意見箱復雜訴求，則應該建立起有效的處置環節劃分方案，明確每個環節應做到的具體工作內容，對不同議題進行區別劃分并進行適當的分流，實現線上意見箱與線下問題反饋的有效對接，從而達到快捷有效處理相關問題效果。在這個過程中，應在網絡意見箱平臺上及時公布各步驟的處置結果，讓網民看到相關部門確實正在處置其訴求，提升對相關部門的政府信任度。同時也要加強對網絡意見箱在線用戶數據的深度挖掘，以便政府更加準確有效地回應社會民意。

其次，以增強與意見箱相關的政策績效來提升政府信任。一般而言，政府不信任表現形式呈現出多樣化，既有正式制度層面的，也有非正式制度層面的，但是無論是哪個層面都與政府實際政策績效相關。如果政府能夠進進一步提升其治理績效，更多地為所在區域的群眾帶來實際的社會福利和民生優惠，那么他們就會被群眾進一步信任，雙方就會在穩定的互動關系中相互增強信任度。在這種背景下，意見箱就會扮演一個積極的角色，不僅可以修復已經或者正在流失的政府信任，而且能夠幫助政府更好完善其各項工作，其功能就會被最大程度地激發出來。所以，我們應該加快建設人民滿意的服務型政府，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務中實施管理，在管理中實施服務，提高政府的公信力和執行力。各項公共政策出臺之前，要廣泛聽取群眾意見，最大程度實現政務信息公開，鼓勵群眾通過各種適當形式參與公共決策過程，提高公共政策接受程度。加快建設法治政府，對公共權力過程進行監督，讓權力在陽光下運行，建立政府與群眾的良性互動機制，從而提升政府的實際政策績效，真正讓群眾感覺到意見箱可以成為與政府進行有效溝通的渠道。

最后，彌合政府信任差序格局負面效應。政治不信任具有比較強烈的示范效應，而現實當中政府信任差序格局所產生的負面效應，不僅容易使得不同區域、不同層級、不同類型的意見箱發揮的功效有較大差異，而且也容易惡化干群關系，引發基層社會矛盾和沖突。所以我們要采取措施來彌合以上的負面效應，從而發揮意見箱應有的功能。要針對不同地域的實際情況，加大對基層社會和偏遠地區的公共服務供給力度，增強群眾對于基層政府的信任感，保證人民群眾在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利，使他們能夠真正可以“敢用”基層政府設立的意見箱。在此基礎上，要建立意見箱使用的激勵機制，對群眾提出的有價值建議和意見適當給予表揚和獎勵，采取措施保護來信群眾的個人隱私權，避免泄露群眾的信息，營造團結健康的意見箱使用氛圍。根據不同區域的實際情況，可以考慮建立意見箱使用的動態評估機制，適當情況下引進第三方評估，采用外部評價與內部評價相結合的方式，對于能夠充分發揮意見箱功能的部門進行獎勵，對于一些不重視該項制度的部門進行督促，最大限度激發不同的區域政府對意見箱重視程度，從而減少由于差序政府信任存在而可能帶來的負面效應。

政府信任的角度為我們更好理解意見箱問題提供一個有效視角。當然，要最終全面地解決意見箱問題，僅僅靠提升政府信任還是不夠的。再造意見箱應有的功能，需要結合當前社會轉型和國家治理等多方面情況來共同推進。所以，徹底解決意見箱問題實際上是一個系統性工程，需要整合各方面因素，需要社會各界共同努力。

（作者為華東政法大學政治學與公共管理學院副院長、教授）

【參考文獻】

①李硯忠：《政府信任：一個值得關注的政治學問題》，《中國黨政干部論壇》，2007年第4期。

②姜曉秋、陳德權：《公共管理視角下政府信任及其理論探究》，《社會科學輯刊》，2006年第4期。

③余敏江、梁瑩：《政府信任與公民參與意識內在關聯的實證分析——以南京市為例》，《中國行政管理》，2008年第8期。

責編/賈娜 美編/楊玲玲 史航（見習）

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